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| （向春/图） |
村级选举影响有限
南方周末：
我注意到，就您早期对中国的研究而言，更多集中在精英政治这块，但近些年来深入到中国一些地方做了不少关于基层政治尤其地方治理创新方面的研究，这种研究对象的转移是出于什么考虑？
傅士卓：
这当然是考虑到中国未来的发展情况，尤其自1990年代以来，中国社会的矛盾愈演愈烈，我很关心这些矛盾在未来进一步的发展变化，以及中国各级政府又会采取什么样的措施去克服这些矛盾；特别是干群矛盾的日趋激烈化，这已成为影响中国共产党执政稳定性的一个重要因素。为了进一步了解这些问题，我去了中国很多地方，包括四川、浙江等等。
南方周末：
谈到基层政治，我首先想到的是基层民主和基层选举问题，虽然这些年来中国在这一块取得了一些成绩，但给不少人的感觉仍是进度偏慢，以直接选举为例，目前我们仍停留在村一级。
傅士卓：
就我个人的研究而言，我关注的重点不在村级选举，因为我觉得这一级选举的成功与否对整个中国政治体制的影响极其有限，毕竟就中国现实来讲，很多自然村还是以自治为主的，而且村一级并不囊括在中央、省、市（区）、县、乡（镇）这样一个五层政治架构中，它对整个中国政治体制的变革并不会带来多大的动力或者说压力。
但我观察到，自1990年代末开始，中国不少乡镇开始做了一些尝试和创新，这引起了我的兴趣，因此，我才逐步开始研究中国的基层政治问题。
地方政府做了不少创新
南方周末：
很多人一度很看好这些尝试和创新，比如在一些地方就进行过乡镇直选的试验，但这类试验并没有得到推广，往往只是昙花一现。
傅士卓：
但是，也不能完全否定这些创新和尝试，它们中有很多还是很不错的，特别是1995年，中共中央组织部发了一个关于干部提拔的文件，其中提到，基层干部的选任可以通过几个阶段来完成，虽然没明确说选举，但至少给了一个可供讨论的口子。也正是因为有了这个文件，后来在四川、湖北等省的一些地方出现了乡镇一级选举的尝试，像四川的新都市、四川的平昌县和湖北的杨集就陆续搞了一些选举。
回到你的问题，这类尝试为什么没能得到推广，我想，按照美国的社会科学理论，这里边最主要的因素还是一个路径依赖的问题。试想，如果有足够的激励机制鼓励地方政府做这类尝试和创新，我认为，事情是能够逐步做成的，这样，中国就有可能慢慢地走上一条基层民主的路。遗憾的是，后来我发现现实中没有这样的激励机制，也就是说，地方政府和官员做这些尝试和创新是得不到好处的。
南方周末：
后来尝试的空间越给越窄了。
傅士卓：
现在基本上不存在了。虽然有些地方还在搞各种形式的选举，但这些选举往往不带有竞争性。
南方周末：
给地方创新和尝试的空间，您认为是出于什么样的考虑？
傅士卓：
我想主要是基于：在很多地方，干部和民众的冲突日趋激化，也就是说，很多地方干部行事武断，他们在土地征收等各种问题上，滥用手中的权力，欺负民众；另一方面，地方政府中又出现了很多小派系，严重影响了地方官员的选任。
正是意识到上述问题的存在，并且处于提高地方干部素质的考虑，决策层特别是中组部开始觉得，如果可以让更多人参与到地方干部的选择、提拔中来，引入适度的竞争性，可能能起到一定效果，进而使选出来的干部真正做到为人民服务。
乡镇直选因何没继续下去
南方周末：
关于地方派系问题，2011年，北京大学有一个叫冯军旗的博士，曾下到中部的一个县挂职县长助理，然后，他结合自己对当地政治的观察和思考，完成了一篇影响很大的博士论文—《中县干部》，他在这篇论文里对县际政治中的政治家族现象描述得特别详细。他在文章里说，自己所在的那个县，从政治到经济，基本掌控在几个家族手里。
由几个家族或跟他们关系密切的人掌控一个地方，比较普遍。在您看来，出现这种现象的原因是什么？
傅士卓：
这个逻辑很好理解，任何一个人，只要手上有了难以制约的权力，首先想到的必然是提拔自己认识的人，给他们好处，像亲戚、朋友以及秘书等，这样一来，势必就会在地方形成以家族为单位的小派系。
像我前边说的，在1990年代，正因为在地方出现了这种家族化、派系化倾向，中组部才出台文件允许地方在选拔干部上做尝试和创新，这便有了你前边提到的乡镇直选试验，这也是我前些年特别感兴趣的话题。
南方周末：
可现在地方似乎不愿再做乡镇直选这类尝试了，这又是哪些因素造成的？
傅士卓：
最主要的因素是，如果通过选举来决定地方干部，同现有的干部体制是有矛盾的。现在，一个地方的干部必须服从且只用服从自己的上级，一旦实行选举，被老百姓投票选出来的干部，还必须对选民负责。
“惟上是从”激化了干群矛盾
南方周末：
您之前文章说地方政府运行的逻辑是“惟上是从”。但这样一个逻辑，势必导致一些官员背离执政党说的“为人民服务”宗旨，进而导致地方政府治理能力薄弱，出现各种问题，其中上访就是个典型。
傅士卓：
问题还远远不止如此。自1994年，中央政府实行分税制改革以来，地方政府钱少了，一方面又要求他们把经济搞上去。此前，中国很多地方发展过乡镇企业，但因为到县一级缺乏财政支持，没能搞成。在这之后呢，中央再管地方要钱，地方各个层级的政府就只能通过土地财政等路子拿钱。但这种做法势必会侵犯到老百姓的利益。
可是在政绩指标的压力下，地方干部没得选，他们找不到其他生财办法。另一方面，在这个过程中，还产生了寻租和腐败。现在地方很多干群矛盾都是在这个过程中产生的，比如土地征收和房屋拆迁过程中的补偿不公问题，老百姓的利益受损了，他们很自然地就走上了上访之路。
南方周末：
在法治发达的国家，民众遇到问题首先想到的应是找法院，在中国，老百姓的思路仍旧是遇事找领导。
傅士卓：
这也是从中国传统文化衍生出来的。再就是，他们认为现有的法律体系不但不可靠，而且一场官司打下来要花很多钱。遇事找法院，可能花了钱却解决不了问题，告政府的话，还有被报复的可能，所以他们当然宁可上访也不要提起诉讼。
南方周末：
毕竟民告官的风险很大，很多地方法院不受理这类案件，害怕得罪地方政府。
傅士卓：
肯定会得罪。
南方周末：
在十八届三中全会通过的全面深化改革决定中，司法改革这一块有个比较大的突破，就是逐步将地方法院的财权独立出来。
傅士卓：
这是正在或即将要开始做的。我听说，中国现在有六个地方的法院在试点这样的改革。这样做的原意是不错的，最终能否起到实际效果，还有待观察。毕竟，不管怎么改，法官还住在那个地方，地方官员仍会有很大的权力。在这种情况下，要想做一个真正独立的法官，可能意味着生活上的艰辛。
南方周末：
我之前接触过一个地方法院的院长，她就对增加司法独立性表示了担忧，她觉得，在当前其他改革不能配套做到的情况下，司法独立了，民众可能会无限度地给法院施加责任，会认为所有问题都应由法院解决，解决不好就是法院失职。而众所周知，不是所有问题都应由法院解决，法院也没能力解决所有问题。她担心这样的改革很可能会进一步加深民众对司法的不信任。
傅士卓：
她的担忧有一定道理。
温岭恳谈会模式的遗憾
南方周末：
据我所知，这些年您对浙江和四川推行的一些创新关注较多，其中对浙江温岭的民主恳谈会情有独钟。能不能简要介绍您眼中的温岭创新？
傅士卓：
就我的观察而言，相对来讲，温岭的尝试比较成功。我现在担心的是，这种尝试和创新没有完全制度化，也没有推广到其他地方。这个事情缘起于温岭当地的思想政治工作，在当地，起初人们对这样的活动没多大兴趣，参与的积极性也不是很高，为了激发老百姓参与，温岭地区的一些政府工作人员就萌生了最大限度让老百姓说话的理念，让老百姓有什么不高兴就提出来，政府尽量当场解决问题，这个理念得到落实，便出现了民主恳谈会这样一个形式。
据我了解，早期的民主恳谈会，老百姓的意见非常强烈，对地方干部提了很多问题，有时，场面甚至搞得有点像“文革”批斗会。遇到这种情况，一些干部难免会不高兴，但他们中的大多数人还是愿意把这个事情继续做下去。于是，他们找到了浙江大学，跟一些做相关研究的教授沟通。这些教授告诉他们，民主恳谈会这种做法对地方治理有好处，来来回回讨论了很长一段时间，当地政府才同意继续搞下去。
但是，民主恳谈会毕竟不是体制内的东西，它的实施和运转都缺乏相应的法律基础，现实中存在各种问题。很长一段时间，温岭的政府决策者就面临这样一个选择：是把恳谈会停下来，还是就此将它制度化、法治化。最后商量出来的办法就是把这一形式同地方的人大体制连接到一块。
于是，现在的民主恳谈会分了农业、工业和社会事务三个小组，地方人大召开时，他们以组别形式分别向人大做报告。这不失为一个聆听和体现民意的好做法。
从2005年始，温岭还在此基础上在预算公开化上做出了突破。在其他地方，基本上没人知道当地政府的预算情况。而在温岭，从2005年开始，代表们要求把预算公开化，并且可以对政府在哪个方面花了多少钱提出疑问。
也正是从那一年开始，温岭的人大会上出现了不少预算分布的提案。不少代表开始指出政府在哪些方面的钱花多了，哪些方面的钱花少了，应该将有些领域多出来的部分转移到投入不够的领域。
南方周末：
合理分配预算。
傅士卓：
对，相关的提案在人大开会时都要提交主席团讨论，进而提出新的预算公开方案，然后再向与会代表报告，最后由代表投票决定。这样一个程序走下来，我认为比较合理，它至少能给地方政府施加一定压力，让他们听取到老百姓的意见，至少据我了解，有了一定预算公开和预算民主的温岭，地方债务相应减少了不少。
当然，我已经三年没去过温岭了，现在那儿的情况发展到什么程度，也不是很清楚。总的体会是，温岭给了老百姓参与预算讨论的机会，但在具体地制度形成和落实中，还是有限制的：一方面，整个预算投入还不能讨论；另一方面，现在还没有形成决算机制。正常来讲，年初由预算决定政府花多少钱、怎么花、花在哪些地方，年底应有个决算，让老百姓知道这个钱是不是按照预算去花的，但温岭的预算民主中没有这个。
再就是人员构成问题，理财委员会中，绝大多数人还是政府工作人员，这就成了自己检查自己，无法起到实质作用。
最后就是一个观念问题。据我了解，当地仍有不少人对提高人大地位表示怀疑，不愿看到人大权力逐步扩大。但在我看来，在目前的政治体制框架下，像温岭这种增强人大作用的创新不仅合法，而且很有必要。从2005年算起，温岭的恳谈会也走了差不多十年时间了，但并没有被推广到浙江别的地方，更不要说其他省份了。十年了，改革仍停留在试点阶段，令人遗憾。
所以，你会看到，其实不用照搬西方的民主体制，仅就进一步完善现有的政治体制而言，中国的中央和地方政府还是有很多事情可做的。
直接税，税改方向
南方周末：
的确如此。像温岭这样适度允许老百姓参与预算的，还是凤毛麟角。除了预算，老百姓在问责上更是缺少参与。
傅士卓：
这是个很有意思但又有点悲哀的现象，老百姓在各级政府的决策和问责中没有发言权。
我记得之前杭州市要建一个垃圾焚烧厂，当地民众不答应，不少人走上街头抗议，最后酿成了事件。我在想的是，为什么地方政府在做这样的决策时，不去咨询老百姓的意见，问问他们同不同意建，并且跟他们解释建垃圾焚烧厂的可取之处，以及政府这样做的各种考量，这应该是形成一个决策的基本逻辑啊。遗憾的是，大多数地方政府工作人员没有这样的意识，相比其他很多地方，杭州的治理水平已经高很多了，但他们在决策中，仍旧没有做相应的民意调查和沟通，至少可以开个听证会。
南方周末：
继续说政府花钱这件事。在新一轮的改革方案中，财税体制改革占比很大。您前边也讲到，1990年代分税制确立后，中央政府的财政收入大幅增长，中国国家能力也相应得到提升。但这种税制走到今天，地方政府已不堪重负。
说到底，就是中央和地方财权和事权严重不匹配，地方得做很多事，可是没钱，就出现了土地财政和地方债问题。要向您请教的是，从地方政府的角度出发，您对中国正在进行的财税体制改革有什么建议？
傅士卓：
中国的政治架构比较复杂，一共有五个层级的政府。反观美国，政府只有三个层级，可以很清晰地看出来，每个地方政府的财政收入基本来自当地老百姓缴的税，所以大家会很关心政府怎么花这笔钱。我所在的小镇，每年都有一个town meeting，用来讨论政府的预算，会开得很热闹，因为大家都会觉得政府是在花自己的钱。比如，有孩子的人就希望在教育方面多做投入，实际上政府的主要预算也都集中在这块，但没孩子的可能就不乐意了。
结合你的问题，税收制度要怎么改变？我认为，一个基本的方向应该是，每一个层级的地方政府对自己所在区域的税收都应有主导权。而且，如果老百姓纳的税直接成了自己所在地方政府的财政收入，当然会关心政府预算，确保他们的钱不被乱花掉。中国现在的情况不是这样，老百姓对自己上交的钱并不是很关心，他们会认为这个钱一旦交上去就是国家的钱，跟自己没多大关系。
南方周末：
我们的教育里边，也强调纳税人意识，但只是单纯从义务层面来强调，说“纳税是每个公民的光荣义务”，逃税偷税漏税是可耻甚至违法的，但在税收花费的参与这个层面却很少提及。
傅士卓：
是这样，但我觉得，如果以家庭为单位向老百姓征收直接税，那他们当然会去关心政府的预算和花费，而且有了老百姓的监督，可以减少地方政府的腐败。这样的措施，刚开始实施时，老百姓可能会不高兴，但我觉得很有必要。
南方周末：
但中国现在的隐性税负很高，很多老百姓也意识到了这个问题，在这种情况下，再建议政府征收直接税，他们必然会更不高兴。
傅士卓：
我也知道中国的税收制度以间接税为主，而且是叠加的，但我觉得地方政府可以通过增加直接税收，去减少间接税，如果做得好，老百姓的负担不但不会增加，还会相应地减少。当然，这需要时间。
反腐成功要改革体制
南方周末：
中国基层政治运作和地方政府治理创新上遇到这么多问题，事情终归还是需要人去解决。现有的干部人事制度，虽然在选拔和考核干部上定了一些标准，但如您所说，这些东西还是不够制度化。
傅士卓：
对中国而言，一直以来，这都是一个很大的问题。在现有体制内，每一个层级政府的官员，手中的权力都非常大，他们在选人用人上势必带有各种主观因素的考量，提拔谁，不提拔谁，随意性很大，人治的色彩太重了。
南方周末：
如果从干部人事制度着手推进体制改革，应该是一个体制内易于接受的尝试，您觉得呢？如果这块要改革，您觉得可以从哪个点入手？
傅士卓：
党内民主好像有一定希望，但较难落实。我记得十六大明确肯定了党内民主，中国官方和学界也出了不少这方面的理论成果。
南方周末：
在目前大规模反腐的背景下，有些官员觉得“做了就可能犯错，做得越多，犯错的可能性就越多”。如果要将全面改革决定中的规划落到实处，就必须改变这种局面。改革终究是人做的，如果没有人做，就只能停留在口号和文件层面。
傅士卓：
这就涉及反腐败的标准和规则问题了，要对什么是腐败做出严格限定。现在的反腐为什么会让有些官员产生不作为心理，问题还是出在规则本身，规则不清楚，潜规则就会横行。
我记得波士顿有个议员不久前因为贪污了5万美金，被判了8年有期徒刑。我说这个数目时，你笑了，因为这个数字对中国有些贪官来讲太小了，根本不会放在眼里。我举这个例子是想告诉你，在美国，反腐是在严密的法律前提下进行，法律上对什么行为构成腐败，及腐败的数额和相应处罚，都有严格规定。
提高基层公务员的待遇
南方周末：
最近受反腐和大兴节俭风的影响，基层公务员的福利待遇也相应减少。很多地方基层公务员的工资本身就不高，但在官僚系统里，他们做事最多。于是这份工作越来越没有性价比，付出的劳动和回报不成正比。现在这个群体很焦虑，经常抱怨。将来，选择做基层公务员的人可能会越来越少。
傅士卓：
我听说今年考公务员的人就减少了。
但话说回来，中国的人很多，所以我觉得人员不是问题，问题是这群人的素质好不好。随着待遇变差，能干的人不再愿意进入公务员系统了。
南方周末：
这好像对中国的基层治理也不是好事。
傅士卓：
当然，我觉得短时间内可做的是提高这样一个群体的工资待遇，更重要的是让他们明确自己的职责所在。
南方周末：
现在有八项规定。
傅士卓：
我当然知道，过去中国官员喝酒太多，喝掉了很多钱，但我觉得也没必要完全规定死，喝一点酒还是可以的嘛，就是要有个标准。
南方周末：
中国的关系文化，很多事情就是在酒桌上完成的。
傅士卓：
对。我在浙大参加两顿饭，陪同的老师明确说，酒是从家里带过来的，不是花学校钱买的。
南方周末：
您是觉得这些反腐措施不制度化的话，很难持续下去？
傅士卓：
不能单靠运动去解决现在的问题，中国1949年后先后进行了那么多运动，问题解决了吗？所以，要强调制度化。
南方周末：
从您所在的国家，您在波士顿的一些经历，在地方政府治理这一块有没有一些可供借鉴的做法？
傅士卓：
我举一个例子，波士顿的市长刚刚退休，他当市长二十年了，时间很长。据我了解，他下台时，差不多跟波士顿一半的老百姓握过手了。所以，这也是在走群众路线，天天跟老百姓打成一片。
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傅士卓（Joseph fewsimth）美国波士顿大学国际关系与政治科学教授，波士顿大学跨学科东亚研究项目主任，哈佛大学费正清中国研究中心研究员。1980年，傅士卓从芝加哥大学中国政治问题专家邹谠教授门下毕业，其博士论文后来以《民国时期的政党、国家和地方精英：上海的商会组织与政治》（Party，State，and LocalElites in Republican China：Merchant Organizationsand Politics in Shanghai，1890-1930，1985）为题出版。傅士卓是英语学界近些年来相当活跃的研究中国政治的代表学者，其研究领域包括比较政治学、当代中国政治与外交。1983至1987年和1989至1991年，傅士卓先后在美国对外信息处（Foreign Broadcast InformationService）担任分析师、高级分析师。
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