村官演变之路：毛式干部 邓式干部 强人式干部

　　第一阶段为1980年代初期及以前，那时的村干部大多是“毛式干部”，对干部的要求主要是“红”、“权威”；第二阶段是在1980年代末特别是1992年之后，这一时期的村干部大多是“邓式干部”，看重的是经济；第三阶段是90年代中期至今，大多是“强人式干部”。

　　从新中国成立到现在，我国村干部经历了从“毛式干部”到“强人式干部”演化的过程。

　　经过这种演化，农村许多村官也由最初的淳朴变得匪气，而在一些有公共资源或土地资源的农村里，有的“强人式干部”直接蜕变成了黑社会性质组织里的头目。

　　据《人民日报》报道，截至2014年4月底，全国有将近10%的基层党组织被排查为软弱涣散基层党组织。

　　南方周末记者采访多位研究农村治理的专家学者，梳理农村村官的进化史，分析农村村官涉黑和农村治理问题，希望可以找出农村治理中的问题和解决思路。

　　“强人式干部”治村

　　146份样本中，多个有村官参与的黑社会性质组织均最早形成于1992年。而这恰巧也是我国村干部代际变化的关键节点。

　　南京大学政府管理学院政治学系肖唐镖教授，将我国村干部代际变化分为三个阶段。

　　第一阶段为1980年代初期及以前，那时的村干部大多是“毛式干部”，对干部的要求主要是“红”、“权威”，这一时期遴选村干部最看重个人品德；第二阶段是在1980年代末特别是1992年之后，这一时期的村干部大多是“邓式干部”，看重的是经济，用的是“富人”；第三阶段大约是1990年代中期至今，大多是“强人式干部”，这一时期“重势力、用强人”。

　　每一阶段干部特点的形成都有一定的历史原因。“强人式干部”时期，特别是农民负担比较严重的时候，村干部要完成基层政府的税费、计划生育等征收任务，往往就要任用自身比较强势、家族势力比较大，能够完成任务的人。“在权力约束比较软弱的情况下，他们就开始为霸一方，演变到现在，就会有村干部涉黑的情况。”肖唐镖告诉南方周末记者。

　　这种村官的演化不仅停留在理论上，在田野调查中肖唐镖也领教过。让他最感慨的是：“官场的坏习惯都传下去了。”肖唐镖告诉南方周末记者：“我们带年轻女老师和女学生下去调研，村官都会有骚扰的行为。以前村官在我们面前显得比较规矩，淳朴，这几年就会问，能不能去KTV唱歌、喝酒。”

　　而华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授在长期的田野调查中发现，“在取消农业税之前，地痞化的村干部还是非常多的。”贺雪峰认为“强人式干部”治村不仅是基层政府的需要，也是农民的需要。

　　“之前要缴纳农业税，许多农民本来是不愿意交的。如果再是好人收税，就收不起来。取消农业税之前，老好人当村干部是不可能的，一般都是强人治村。”贺雪峰说，强人式干部也有一定的群众基础，“农村的小规模经营需要集体给他提供生产生活的集体设施（如农村公路、农田水利设施等），而软弱的村干部是无法为村民提供的”。

　　国家加大对农村的投入，每年有上万亿的资源（中央财政用于“三农”的投入，2011年首次突破1万亿元大关）下乡，这更需要“强人式干部”来管理。贺雪峰说：“比如国家给村庄十万元修路，村民就会把这个钱当成唐僧肉，村民要求高额补贴，村干部要是不强硬这个钱就没法用下去，村民们也希望村干部把钱用好。”

　　涉黑案件普遍存在保护伞

　　“强人式干部”治理农村，容易滋生黑社会性质组织。

　　公安部前新闻发言人武和平在读博期间就曾关注过农村黑社会犯罪的情况。据其博士论文对30个犯罪组织的统计，犯罪组织首犯或骨干中成为人大代表、政协委员、乡镇干部、企业协会负责人，具有合法身份和享有特殊保护待遇的15人，占50%，其中，乡镇基层干部占10%。

　　贺雪峰曾在浙江、江苏、广东和山西等地做过田野调查。相比而言，广东经济发达，比较严重。而山西因为煤炭资源比较丰富，也容易出问题。中国人民大学政治学系张鸣教授也认同这一点，他认为村官涉黑的重灾区在乡村都市化程度比较高的珠三角、长三角。

　　最高人民检察院检察理论研究所副研究员陈磊也在东北和苏北两地做过相应的实证调查。他在苏北某市调研后发现，近3年来，检察机关立案查处的村官涉黑案件有5起，接收的举报几十起。陈磊说，“村官涉黑的情况确实比较猖獗”。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心教授吴毅更愿意把村官涉黑理解为：用非公共化权力来解决公共事务。吴毅告诉南方周末记者，“这带来的危害就是所谓的合法化危机，在学术上被称为‘合法性流失’”。

　　那么为什么村官涉黑，这么多年来一直屡见不鲜呢？站在有关部门查办的角度，陈磊认为是涉黑案件普遍存在保护伞，黑恶势力能够借助政治力量干扰案件查办的因素。除此之外，他觉得刑法对黑社会性质组织罪构成要件有着严格的界定，涉黑案件查处和认定难度很大也是原因之一。

　　而这种干扰的无奈，在田野调查时，贺雪峰就已经亲身体验过。“我们一般出去调研都会在农民家里住一个多月，但是在山西调研的时候三四次都住不下来，总觉得有种奇怪的力量逼着我们走”。因此，贺的团队在农村没待几天就撤回，“在里面待着都觉得自己人身不安全”。

　　“奔着利益下乡争抢工程”

　　除了这些因素之外，学者们还认为村官涉黑难以根除的原因是农村黑社会性质组织滋长有着深厚的土壤。自我国村民自治制度实施后，由于历史原因，农村治理实际上奉行的是“乡镇政权+村民自治”的模式，带来的结果是，国家行政权力虽然收至乡镇，但是功能性权力下沉到村。

　　农村利益的蛋糕不断变大，村委会权力的高度集中则为村官涉黑提供了动力和可能性。陈磊告诉南方周末记者：“村委会实际上直接掌握了包括用水用电（指农村的水利和电网）、公共卫生、道路交通、小型水利、土地征用等所有的集体资源分配的决定权。”新世纪之后，国家加大对农村的投入，包括村村通工程、改水改电等项目下乡，让可供瓜分的“蛋糕”变大。而在城市化过程中，农村集体土地被政府征用又变成了另一块更大的“蛋糕”。

　　“黑恶势力奔着利益下乡争抢工程，染指村级班子的情况层出不穷”。华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心常务副主任项继权2014年7月28日告诉南方周末记者。而黑恶势力可以入侵农村治理，项继权认为这与农村的基层体制有很大关系。这种关系主要体现在两方面：一是村委会和集体经济组织不分；二是基层的权力过分集中，往往是两委一肩挑。

　　另一方面，村官涉黑与市场经济本身发展和发展中不够完善的利益分配机制也有很大关系。贺雪峰说，黑社会就是要去追逐这个社会的灰色利益空间，而村干部涉黑的动力主要是公共利益中还没有界定清楚的那一部分利益。因此，他们便通过或者借助黑社会性质组织的力量来攫取。

　　陈磊还发现，同样是基层群众自治性组织，在城市居民委员会中很少发现社区领导涉黑的问题。而2011年温州开始推行“三分三改”政策（“三分”政策将政经[村“两委”组织与村集体经济组织]、资地[土地资产与非土地资产]、户产[户口与产权关系]分开），似乎也让忧心农村治理的学者们看到了希望。“村委会转向社区，集体经济组织重新走向合作社。经济上无利可图，黑恶势力也就不会渗透了。”项继权说。