[ “我们在课题组调研中也了解到，严重缺乏食品药品监管专业人员，有的执法人员进药店不知道干什么，只知道问店主要营业执照。另一方面机构的物理叠加并不意味着机能的扩展 ]
这个夏天，天津工商等三个局的小伙伴成为同事。
近日，天津市市场和质量监督管理委员会（下称“天津市市场监管委”）正式挂牌并举行成立后首场新闻发布会。原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局“三局”将由这个名字代替，7500多人将进入这个新的监管体系。
这种新的监管体系对于刚刚调整的新食药监总局的监管体系将造成什么影响，能否达到加强食品和药品监管的目的，将拭目以待。
“本轮食药改革源于加强食品药品安全监管，最初的理想设计是用管药的方式管食品，而组建市场监管局的结果是用普通产品质量监管的方法来对待食药品，与政策初衷南辕北辙。”国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉在接受《第一财经日报》采访时表示。
从2013年末开始，一些地方在不同层面整合工商、质监和食药监的机构和职能，推进统一市场监管体制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等省（市）为代表。
但胡颖廉近期在媒体上撰文表示，新机构在监管体制系统性、监管执法一致性以及特殊产品监管专业性等方面都存在挑战。
统一监管市场挑战
“从产品的监管上，食品和药品是需要一些专业的人来做，如果仅仅是把几个部门简单放到一起，对特殊商品比如药品，能否起到作用，这个目前不可知。因为整合之后，人员要被打乱，重新进行安排，如果一旦是不熟悉药品食品的人负责了，熟悉是需要时间的。”一位药品业内专家对记者说。
上海“福喜事件”无疑在告诉改革者一个事实，食品的监管还是存在问题，企业的责任仍然缺失。新的统一市场监管模式能否真正解决这些问题，似乎并不是那么简单。
胡颖廉认为，统一市场监管具有理论上的合理性和现实中的必然性，但目前很多省份对统一市场监管改革表示担忧。
当前的社会性监管分为三种模式，分段监管、分事项监管、分品种监管。分段监管容易出现段与段的缝隙，分事项监管要求比较高，分品种监管难点在于品种的边界划分。
成熟市场经济国家主要对终端产品质量安全进行监管，涉及主体资格认证的事务交给市场组织，监管机构要识别企业机制，以对产品本身负责。
“这种多重管理现象非常普遍，其结果可能是监管标准相互打架、行政资源的浪费以及企业的守法成本提高。”胡颖廉说。
由于我国政府对市场监管的职能长期分布在多个部门，部门之间容易出现职能交叉或者真空，形成九龙治水的监管碎片化问题。
“在大部制改革的背景下，需要解决业务主管部门和监管部门的关系，职能重叠如何避免，如何避免职能越位、错位和缺位的问题，以及明确中央与地方政府职能关系。改变横向行政碎片化和纵向条块分割，发挥市场主体和社会组织参与监管的作用，改变政府单一主体的监管困境，充分调动市场和社会组织的参与治理作用。”天津师范大学教授曹海军对本报记者说。
当前食药监部门实行属地管理，是为了强化地方政府的责任意识，但随之而来的就是地方保护主义，可能会进一步放大监管体制的缺陷。尤其是在信息沟通方面，已出现了横向与纵向的监管体系缺陷。
深圳模式受推崇
统一市场监管的理论依据和现实动因与中央和国务院的政策要求相呼应。国务院在上月8日发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出：“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。”
那么，各地在组建市场监管局的过程中有哪些不同的做法，又面临着什么样的挑战呢?
胡颖廉告诉记者，各地的体制改革模式存在差异，目前大致分为三种类型。
最早的便是“纺锤形深圳模式”。2009年大部制体制改革中，整合工商质检、物价、知识产权的机构和职能，组建市场监督管理局，后来又加入食品药品监管职能。
深圳是我国市场监管体制改革进行最早的城市，这项改革有利于统一市场准入，监督执法,并实现不同部门优势互补。但新机构面临的上级部门太多，一些产品如食品监管无法保障，部门内部运行机制难以理顺。
据胡颖廉介绍，2014年5月14日，深圳组建市场和质量监督管理委员会，负责制定政策、规划和标准，并监督其执行情况。其中深圳市市场监督管理局挂市质量管理局和市知识产权局两块牌子。
相应的深圳市在区一级分别设置市场监管分局和食药监分局作为市局的直属机构，在街道设市场监管所作为两个分局的派出机构，可见深圳模式是实现上下统一、中间分开的纺锤形结构。
但一位深圳市市场监督管理局的工作人员对记者透露，在改革之初，由于惯性问题，合并过来的单位还是做着自己以前的事情，对其他业务部门也不熟悉。对他们来讲就是换了一个单位名称，该干啥干啥。
而胡颖廉认为，深圳模式有三个优点，一是采取分类监管模式，有利于实现专业化监管，由食品药品监督管理局专门承担食品药品安全监管职能，充分考虑普通产品质量跟食品药品的差异性。二是统一监管执法队伍，有利于减轻市场负担，行政处罚等行为直接面向市场行为主体。三是有机整合宏观和微观。
“普通商品方式管食品药品”
另外就是“倒金字塔的浙江模式”。2013年12月9日，浙江省食品药品监管改革正式启动，在县市区整合工商管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构，组建市场监督管理局。
今年以来安徽等地在市级组建新的食药局，县级以下整合工商、质监、食药部门，此外、辽宁、吉林、武汉也在探索类似的做法。
但胡颖廉在调查时发现，作为老牌市场监管部门，工商部门市场网络较深，在政府体系中拥有更大的话语权。
在浙江、安徽、辽宁等地，工商部门主导了市场监管体制改革，标志是新机构的主要负责人多来自工商局。通常理想的状态就是用管药的方式管食品，但市场监管局是用管普通商品的方式对待食品药品。
“我们在课题组调研中也了解到，严重缺乏食品药品监管专业人员，有的执法人员进药店不知道干什么，只知道问店主要营业执照。另一方面机构的物理叠加并不意味着机能的扩展，上级部门没有改革，下级部门会应对上级部门的要求，所谓下改上不改，等于没有改，一加一大于二的效果难以实现。”胡颖廉表示。
7月4日，天津模式新鲜出炉，天津市市场监管委正式宣告成立，委员会设33个处室，除办公室、人事、监察、法制外，工商、质监等基本没有做调整。
同时整合三个局的执法机构，受天津市市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。
“天津市的最大亮点在健康产品的统一监管上迈出了重要的一步，健康产品包括食品、药品、化妆品、食用农产品、饮用水、烟草、消毒产品以及相关辅料包材。在成熟市场经济国家，如美国，每10元消费中就有3元的健康产品，可见其重要性。”胡颖廉表示。
胡颖廉建议，食品药品体制改革应该循序渐进，现阶段至多采取深圳模式；二是体制机制改革应当突出食品药品监管的专业性，成立健康产品监管局与市场监管局并列；三是中央宏观顶层设计与微观应当相互结合,彼此呼应。
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