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反间谍法草案未提请表决 保护公民权利成焦点

来源:南方都市报 作者:王殿学

  南都讯 记者王殿学 十二届全国人民代表大会常务委员会十次会议昨日闭幕,中华人民共和国反间谍法(草案)未提请会议表决。南都记者了解到,相当一部分常委会委员支持将国家安全法更名为反间谍法,但是认为现在的“间谍”概念尚不够明确,对国家机关权力和公民的权利规定得还不够。

  本次全国人大常委会会议审议的反间谍法草案,是1993年国家安全法实施以来的首次大修。国家安全部部长耿惠昌在全国人大常委会上作相关说明时表示,修订国家安全法,突出反间谍工作特点,同时总结反间谍工作的经验,将实践检验有效且反间谍工作确需的措施上升为法律规定。

  国际关系学院公共管理系教授、国家安全政策委员会特邀研究员刘跃进自2006年开始呼吁国家安全法更名。刘跃进认为国家安全法名不副实,其内容主要是反间谍侦查问题。刘跃进认为,在今天,国家安全已包括军事、国防、外交等对外安全方面,以及像社会治安这样的内部安全问题,甚至还涉及达到一定程度的自然灾害、公共卫生等方面的问题。

  刘跃进表示,随着国家安全委的成立以及“总体安全观”的提出,应该从立法上,制定一部总体的国家安全法。

  根据立法法,一个法律草案的通过一般需要三审,这次的全国人大常委会会议只是对反间谍法草案一审,不提请表决也是为了吸纳更多的意见,让反间谍法更加完善。

  国家安全专家对南都记者表示,现在反间谍法草案的最大的争议,一是国家机构之间的关系如何协调,国家安全部如何发挥更大的作用,二是公民权利如何保障,安全机关的行为如何得到有效的监督。

  焦点

  1

  间谍和反间谍的概念都要表述清楚

  草案规定,境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的,或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全的间谍行为,都必须受到法律追究。

  讨论时,全国人大常委会吕祖善委员认为,“危害中华人民共和国国家安全的间谍行为”还需要进一步明确。李登海委员认为,不但间谍的概念要表述清楚,反间谍也需要有清楚的定义。邓昌友委员认为,间谍行为究竟包括一些什么样的内容?反间谍工作包括哪些内容?这是制定反间谍法最基础的内容,间谍的概念不明确,就直接讲反间谍工作,缺乏基础。

  部分常委会委员和全国人大代表认为间谍的概念应与刑法中的概念相衔接。全国人大代表秦希燕说,根据刑法,间谍是指参加或接受间谍机关组织任务的,为敌人指示轰击目标的行为,在刑法没有修改间谍罪之前,制定反间谍法,就需要对间谍概念进行明确。

  还有委员和代表提出了具体定义的建议。全国人大代表何峰认为,反间谍法应该归纳列举间谍行为的主要内容和种类,这样可以有助于公民直接了解哪些是间谍行为、是不可为的,还有助于减少由于无知或者过失所导致的间谍行为。董中原委员认为,如果没有明确,还很容易导致滥用职权,会让国家安全部门的执法随意性太强。

  焦点

  2

  网络等新型间谍是否应该规定

  常委会委员讨论时,还提出现在网络间谍、经济间谍等也比较多,也建议在反间谍法中有所体现。

  刘振来委员说,这些年来,感觉间谍大大增多。而随着高科技的发展,现在敌对势力发展间谍、收集情报,很多是经过网络进行的,通过网络物色对象,进行勾连,实施交易,一般人、一般手段难以识别和破解。

  黄献中委员说,美国斯诺登事件的出现,说明需要加强网络反间谍。全国人大代表阎建国认为,应该把“保障国家网络安全”的内容写入反间谍法,因为现在网络安全发生的问题非常多。阎建国还建议制定网络安全法,加大打击力度,维护公民的合法权益。

  全国人大内务司法委员会委员李江表示,通过互联网等新型传媒故意或者过失泄露国家秘密,已是境内外间谍组织获取中国国家秘密的重要渠道。所以应该明确公民和组织保守国家秘密的责任和承担相应后果的法律责任,不给违法行为人以借口。

  全国人大代表贾春梅表示,间谍不仅是政治层面的间谍,随着社会经济的发展,有的商家在利益的驱使下也有很多经济间谍,现在境外一些利益集团越来越多地介入了中国的经济决策,中国经济主权已经遭受到严重的威胁。所以关于经济间谍的概念也应该明确,比如美国就有经济间谍法。

  邓秀新委员建议重视生物基因方面的安全。因为现在的生物技术手段发展到可以针对某一人群的基因设计病毒,未来战争可能多了一种形态。

  焦点

  3

  公民权利是否得到足够保障

  常委会委员在讨论中也对国家安全机关、公安机关等部门的权限,以及公民在国家安全中的权利进行了热议,并建议进一步明确,既让国家机关有充分的权力,又不侵犯公民权益。

  对于国家机关之间的配合,何晔晖委员说,根据实践中的工作情况,赋予国家安全机关在反间谍工作中很多手段和职能是对的,但建议有关程序上的规定能够规定得具体一些。比如第9条“经过批准,出示相应证件,可以进入限制进入的有关地区”,这里面哪一级、谁批准都不明确。再比如草案第11条“根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦查措施。”严格的批准手续是什么也不清楚。

  董中原委员建议协调好国家安全保护和私人利益保护的关系,在保护国家安全和维护公民个人权利方面,应做好平衡和协调。但本次草案中,显然非常注重反间谍的各种手段和功能,对于公民的权利如何保护并未涉及。董中原建议对公民私权的保护有所体现,比如规定哪些行为是安全机关不可为的。

  草案规定,任何个人和组织都不得非法持有、使用窃听、窃照等专用间谍器材。有些委员认为该条容易影响公民的权利。孙宝树委员说,现在卖这些东西的很多,有一些家庭甚至为了防盗都安装了这些东西,对于什么是间谍器材也要明确,否则很多正常的东西都可能属于违法的范围。董中原委员建议删除这一条,因为窃听、窃照器材当前已经非常普遍,反间谍法是要防范、打击间谍行为,如果持有这些器材,而没有从事间谍行为的,反间谍法没有必要规定。

  南都记者了解到,在许多国家,在保护国家安全的法律上,如何保护公民的权利一直是个难题。著名反恐专家李伟对南都记者表示,在美国的反恐怖法规上,如何保障公民权利也一直存在争议,而中国制定反间谍法的过程中,是否需要授权国家安全机关采取一些特定的手段,也是争议的焦点之一。

  还有委员认为草案对公民的义务规定得有些宽泛,可能会加大公民义务。孙宝树委员说,草案规定任何公民和组织都应当保守所知悉的反间谍工作的国家秘密,而“所知悉的反间谍工作的国家秘密”到底是什么意思并不明确。李景田委员说,草案规定的“中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务。”这样的表述涵盖的面太宽。

  焦点

  4

  相关法规的制定是否应一同启动

  在讨论中,全国人大常委会委员还认为,只有一个反间谍法远远不够保护国家安全,还需要尽快制定国家安全法、反恐怖法、网络安全法等法规。

  也有委员提出反对意见,认为涉及国家安全的领域在不断扩大,国家有必要为这些安全立法,确保国家长治久安。将国家安全法修改为反间谍法,内容不是扩大而是缩小,建议将国家安全法改为反间谍法要慎重考虑,建议仔细研究国家安全所涉及的领域。

  据了解,新的国家安全法也正在研讨起草之中,并将与反恐怖法进行配合,共同保障国家安全。

  国家安全专家对南都记者表示,实际上,几乎每个国家都有国家安全法,而大部分国家的立法都以反间谍为主,但也有一些国家,比如美国等,有单独的反间谍法。

  据介绍,对国家安全和反间谍的认识回归后,情报法、反恐怖法等也需要制定,它们也是国家安全法的配套法规,安全机构、军方、情报部门、地方国家安全部门的职责等应该有详细的规定。比如美国就规定得非常详细,总统、国防部、国家安全委员会以及其他的国家安全机构的职能规定得非常清楚。

  据介绍,反间谍法跟反恐怖法有相当大的关联,也有很大的相似性,除了防范的对象不同外,防范的手段基本一致,防范的机构也有很大的一致性。比如美国,反间谍法、反恐怖法就属于一个种类的法规。

  中国国家安全法律体系

  反间谍领域是一个特别的领域,在保护国家安全和维护公民个人权利方面,应做好平衡和协调。但本次草案中,显然非常注重反间谍的各种手段和功能,对于公民的权利如何保护并未涉及。

  —董中原委员

  我对反间谍法草案提两点建议。第一,间谍的概念应该在总则中表述明白,也就是什么叫间谍。第二,要对反间谍有一个正确的概念定义,也应该在总则中有所表述。

  —李登海委员

  比如第9条“经过批准,出示相应证件,可以进入限制进入的有关地区”,这里面哪一级,谁批准都不明确。再比如草案第11条“根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施。”严格的批准手续,是什么?不清楚等等。

  —何晔晖委员

  宪法及宪法相关法

  包括《宪法》(含宪法修正案)、《国家安全法》及其实施细则、《国防法》、《反分裂法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《集会游行示威法》、《戒严法》及《香港(澳门)特别行政区基本法》等法律法规。

  国家安全行政法

  一是民族事务管理法律法规,二是宗教事务管理法规,三是社团管理法规,四是经济(金融)安全管理法规,包括《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《外汇管理条例》等,五是信息安全管理法规,主要包括《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等法律法规,六是新闻、出版、影视、传播等方面大量的维护国家文化安全的法规、规章,七是保护国家秘密安全的法律规范,比如《保密法》等,八是反邪教法规。

  国家安全刑事法

  包括《刑法》及其修正案、刑法相关司法解释、《刑事诉讼法》及其司法解释、《邮政法》、《电信条例》、《澳门特别行政区维护国家安全法》等法律。

  其他相关法律

  《人民警察法》、《治安管理处罚法》、出入境管理法规(包括《中国公民出入境管理法》、《外国人入出境管理法》及众多的相关法规规章)等。

  我国加入的国际公约

  如《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《打击分裂主义、极端主义、恐怖主义的上海公约》等。

  国外国家安全立法借鉴

  各国不论社会制度、意识形态、文化背景与具体做法如何,都把维护本国的国家安拿放在首位,并且十分重视运用法律手段规范和保障国家安全。

  一 国家安全活动法律化

  虽然很多保护国家安全的行为需要保密,但大多数国家的安全活动已经有法律明文规定。

  1947年,美国制定了世界上第一部《国家安全法》。

  苏联解体后,俄罗斯接管了苏联的国家安全机关,仅1992年一年,就颁布了四部有关国家安全的法律:《俄罗斯联邦国家安全法》、《俄罗斯联邦侦缉行动法》、《俄罗斯联邦国家安全机关法》和《俄罗斯联邦对外情报机关法》,1996年颁布了《俄罗斯联邦国外情报法》、《反间谍局条例》。

  英国于1989年公布了新的《官方保密法》,还颁布了《国家安全机构法》。

  联邦德国于1986年颁布了七项国家安全法规,包括情报合作法、联邦宪法保卫局法、联邦军事反间谍局法等。1989年颁布《关于游行和恐怖分子法》,禁止蒙面人参加游行;还颁布了邮政改革法,规定将电话监听的范围扩大到私人电话和图像电话等。

  亚洲国家中,韩国有关国家安全方面的法律、法规较为完备,除有《刑法》、《军事刑法》、《军事机密保护法》、《国家保安法》等法律对危害国家安全的反国家行为进行打击和制裁外,还于1961年制定了《中央情报部法》,后更名为《国家安全企划部法》。

  二 技术侦查手段规范化

  随着现代科学的发展,以高技术手段搜集情报成为普遍现象,在情报和反间谍工作中十分重视技术侦查措施的运用与发展。

  美国授权联邦调查局对电信线路(电报、电话、无线电广播、计算机通信)实行监控;截收无线电通信;在美国本土上对美国人使用技术侦查措施;利用电信设备查询政府机关工作人员的银行账目;开启邮件等。但是,这些措施基本上都需要法官颁发许可证。

  英国1985年7月25日通过《通信监听法》,规定在有关国家安全或者为了预防和侦查严重的犯罪或者为了保护联合王国的经济利益的情况下,由国务秘书签发许可证,有关机构可进行通信监听等。

  1978年9月13日的《德国基本法第十条实施法》规定:联邦和州的宪法保卫局、联邦军事安全局和联邦谍报机构有权对发送的信件、邮政和电信秘密进行检查,包括拆封、审阅、窃看、窃听和录音。技术侦查措施的申请须以书面形式提出,应说明要求采取措施的种类、范围和时间期限。

  三 惩治危害国家秘密行为严厉化

  危害国家秘密的行为,大致包括了窃取、刺探、收买、非法提供属于国家秘密的情报、资料、物品等,间谍通过各种窃取、刺探、收买国家秘密和机密情报的活动,构成了对国家秘密的最大危害,由于国家秘密之于国家安全和国家经济利益的极端重要性,故而窃密、泄密等行为历来都是各国立法的重点打击对象。

  英国1989年《官方保密法》规定,皇家公务员或政府工作人员,由于所处地位,掌握或控制任何未经法定许可泄露之将构成犯罪的文件或文章,将被视为犯罪。

  法国《刑法》规定:以交付给外国及其机关为目的,不论以任何方式确保占有应被视为国防秘密的情报、物品、文件及工程的,为叛逆罪。

  巴西《国家安全法》规定:未经有关当局允许,而装置、持有或保存电报发报机、无线电发报机,或者可以用来作远距离联络的信号发送装置的,处两至八年监禁等。南都记者王殿学 整理

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