全国统一碳市将至 配额分配难题待解

　　统一碳市将于2016年在全国范围内试运行，中国从而成为全球最大的碳排放权交易市场。如何在公平、效率、市场流动性和稳定性，以及可接受性和可操作性等多个方面取得平衡，确立一套具有中国特色的配额分配方案成为各方关注的焦点。

　　在碳排放权交易体系中，配额作为控排单位在特定区域、特定时期内可以合法排放温室气体的许可单位，代表的是各控排单位在相应履约年度的碳排放权利，是市场交易的主要标的物。

　　配额分配作为碳交易体系建设的关键，需要解决三个问题：配额分配给谁？怎样分配？分配多少？分配方案虽不直接影响减排的总体目标，但却决定了控排单位的减排和履约成本，以及这种成本在控排单位、消费者以及利益相关方之间的分摊。

　　然而，配额分配并没有“放之四海而皆准”的方法，需结合自身的经济发展、能源结构、重点产业，以及未来的发展战略和政策取向设计。重庆试点采取自主申报的分配方法，其余6个试点（北京、上海、天津、深圳、广东、湖北）对已有的主流配额分配方法，包括拍卖法、历史排放分配法（下文简称“历史法”）以及基准法，进行了有益的尝试和创新。

　　优化历史排放分配法

　　除了重庆和深圳试点以外，其余5个试点都选用了基于历史排放强度或历史排放量的免费分配方法。该方法操作简单、不参杂个人主观因素、可接受性强，有助于控排单位实现低成本过渡。但与此同时，历史法也存在历史数据或基准年在不同个体之间的适用性差异、初始配额与实际排放的偏离，以及无法兼顾新增产能和企业早期减排行动等问题。

　　中国正处于高速发展的阶段，企业在排放边界、生产规模和技术水平等方面的快速变化，以及行业发展的变化，为配额分配带来了新的挑战。

　　对此，各试点主要通过事前限定和事后调整两种途径进行尝试和探索。其中，事前限定对基准年和历史排放数据的选择做出了更细致的规定；事后调整主要是在核查控排单位当年实际排放量之后，对初始配额进行调整。

　　7个试点中，广东选取的历史排放数据最新，为2011-2013年数据；其他试点的历史排放皆为2009年后连续3-4年间的平均值。

　　其中，上海、湖北、广东试点针对排放边界和产能变化做出了事前限定要求。上海分配方案中明确规定，控排单位排放边界发生重大变化的，取最接近现有边界年份/月份的排放数据；如2011年相对2009年碳排放量增幅超过50%，则取2011年的排放数据。除此之外，湖北和广东还对数据缺失及停产等情况做了相应的基准年和历史排放数据的调整措施。

　　北京、天津和广东在分配方案中增加了配额调整量、产量修正因子等，以确保配额分配的适度性在可控范围内。除此之外，广东还规定2014年自主停产超过6个月的，非正常生产月份的配额经核实后将收回注销。湖北则规定对企业当年碳排放量与企业年度初始配额的差额，超过企业年度初始配额的20%或20万吨以上的部分，予以追加或收缴。

　　在认可控排单位早期减排行动方面，上海在历史法分配公式中增加了“先期减排配额”，即经审核的节能量按照1：2.23换算为碳减排量，其中30%纳入，每年10%，分3年发放。节能量来自2006年-2011年，控排单位经国家或本市有关部门，完成节能量审核的节能技改或合同能源管理项目。

　　天津则采用“绩效系数”的方式，综合考虑控排企业先期减碳成效以及企业控排的技术水平。

　　在新增产能的配额分配方面，各试点差异较大，北京和天津基于纳入行业的“二氧化碳排放强度先进值”；广东基于年综合能耗；上海则综合考虑设计产能下的年排放量、生产负荷率和当年投入生产的月数占全年的比例。

　　历史法的应用和积累的经验较多，试点的优化措施各异，笔者认为，在全国统一碳市建设中，应重点考虑如何灵活性应对地区差异和行业差异，科学、合理地选择历史排放数据的适用水平，早期减排行动的奖励方式和尺度，以及新增产能的履约成本分摊等问题。

　　基准法重在行业选择

　　基准法适用于产品（服务）形式较单一、能够按单个产品（服务）确定排放效率基准的行业，这种方法最大的优点是体现了行业内的公平性，鼓励企业的能效和减排行动；缺点在于难度较大、主观因素相对影响较大。

　　目前，深圳是7个试点中唯一一个全面采用基准法的试点，其对电力、供水、燃气三个行业，采取基准值方法进行配额分配；对制造业及其他工业行业探索建立了基于价值量的碳强度指标（单位工业增加值碳排放）。

　　其他试点在基准法方面的尝试还局限于电力和热力行业，以及其他个别行业，包括上海的航空、港口和公共建筑，广东水泥行业的普通水泥熟料生产和粉磨、钢铁行业的长流程企业。

　　从试点经验来看，基准法的选用除了考虑行业特性和数据基础外，还需兼顾行业内减排激励的传递性。

　　目前，电力行业基准法在试点中应用最广，但也存在不同地区、不同基准的情况，以及激励作用发挥受限的问题。中国电力市场的特点决定了电力价格不能快速传递减排成本，同时电力生产企业不能随意流转电力生产任务，比如说，让先进的机组多发电，技术落后的机组少发电，也不能通过自己的技术来调整用能过程。

　　拍卖法仍需更多尝试

　　拍卖被认为是最有利于价格发现的分配方式，同时，拍卖收入可投向低碳领域，从而带来“双重红利”。但因拍卖会增加企业的履约成本，其可接受度在市场建设初期并不高。

　　目前，广东和湖北建立了拍卖制度，广东属于以免费分配为主的渐进混合模式的探索。2014年，电力企业的免费配额比例为95%，钢铁、石化和水泥企业的免费配额比例为97%。其中部分进行有偿发放，总量800万吨。

　　武汉规定，拍卖标的的来源为政府预留配额，而不是企业分配配额。同时，作为对机构和个人都开放的市场，湖北拍卖的竞拍者也可以是社会投资者，而不仅限于纳入企业。2014年，湖北拍卖配额也为800万吨左右。

　　建立拍卖制度的试点都规定了底价设置，其实质是建立一个价格预期。

　　湖北拍卖底价为20元/吨，接近该试点二级市场的价格。广东首年拍卖底价为60元/吨，五次拍卖均以底价成交。在经历首年履约后，底价调整为阶梯价格，四次拍卖分别拟定为25元/吨、30元/吨、35元/吨、40元/吨。但这些价格设置的合理性还需在新一轮碳市中去验证。

　　此外，减少政府干预、尊重市场规律也是拍卖法首年尝试的宝贵经验。值得一提的是，经过首年履约，广东取消了“门票制度”，即企业必须先竞价购买3%的有偿配额以获得“入场门票”，从而解冻剩余的 97%免费配额。据称，这曾是压在履约企业身上的一座大山。

　　在上一年履约中，深圳和上海曾尝试以拍卖促履约，深圳甚至选用低于市场价近一半的底价，但这种干预手段引起业内人士的热议，造成提前履约企业履约成本反而高的怪象，打破了个人参与者或配额卖家对市场的供需和价格预期，造成了一定损失。

　　除了拍卖规则的设计，在拍卖收入的使用方面，虽然深圳、上海两试点在配额分配方案中都明确表明，拍卖收入用于支持企业碳减排、碳市场调控、碳交易市场建设等。但就具体使用比例、支持领域、技术和企业门槛等尚未做出详细说明。故而，拍卖收入使用的公开、透明、合理，也应成为两试点下一步探索的重要内容之一。