揭秘《预算法》大修背后的多方博弈

　　有人把《预算法》称为“准宪法”，或者“经济宪法”。不管怎么定义，它都是一个“公家钱从哪里来，用到哪里去”的通盘规则。因为重要，所以复杂，其背后的修订更是一波三折，蕴含着多方的角力和博弈。

　　《预算法》大修背后的多方博弈

　　文_本刊记者 舒炜

　　8月30日凌晨1点左右，被誉为“财政部头号智囊”的贾康在其新浪实名微博发布消息，“我已满60周岁并卸任（财政部）财科所所长职务，今后努力做好民间智库华夏新供给经济学研究院院长等工作。”

　　此时，离预算法修订草案于8月31日在全国人大常委会上通过之前只有1天。历经两届人大，四易其稿，以及10年的博弈和协商。曾长期参与修法的贾康对此称：“这会在一定程度上遏制老百姓关注的‘三公消费乱象’。”

　　但也有专家“泼冷水”，“解决‘三公乱象’，仅指望‘新预算法’是很天真的。”

　　人大进，政府退？

　　170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。

　　这就是“新预算法”的投票结果，将于明年1月1日起正式施行。有多名专家对廉政瞭望记者表示，和现行1995年颁布的《预算法》比，新法从过去的79条增加到了101条，其中有25条是原封不动，其余都有修改和增删。此外，更多的变化在理念和宗旨上面——即从过去的强化政府管理权力到规范和制衡政府收支行为。

　　但也有人在担心，是不是“宏观调控”不提了？以后政府花钱是不是要受到更多掣肘了，甚至有个别地方财政局长向廉政瞭望记者“诉苦”：“今后财政局长更难当了，一方面要配合行政主官刺激地方经济，一方面要等上面的转移支付，还得平衡收支，光是每年的预算编制就要更磨脑得多。”但某县的一名人大副主任则批评说，“有的人以前好日子过惯了，拆东墙补西墙就想蒙混过关，但我们限于现实条件，也只能睁一只眼闭一只眼，今后要是再这样可糊弄不了谁。”

　　其实，在上层，也有类似的博弈。在预算法修正案的审议过程中，财政管理体制到底应该由人大来定，报人大审批，还是由国务院规定，报人大备案，一直存在着争论。

　　观察人士分析称，预算法修订程序一再拖延，更重要的原因是争议太大，难以形成共识。多位参与预算法修订的专家及官员曾透露，人大、财政部、央行、国税总局等众多机构各自有不同诉求。

　　2004年，全国人大就提出了修改预算法的动议，当时全国人大常委会预工委曾到全国各个省，包括财政部门调研，并没有事先与财政部联系。经济观察报称，“因为两家合在一起搞，总要有一个牵头，不能两个都说了算。人大自己对这个问题先有研究调研、亲自起草，也为将来在预算法修改立法过程中发挥积极作用，做一个必要准备，以争取主动”。

　　但后来这个预算法修改一稿在征求财政部意见时，财政部的反馈是，按照这个草案，预算没办法搞，做不了。所以在一审、二审稿中，大部分内容都是财政部主导的方案，但没有得到全国人大的通过。当时有多位专家通过媒体表示，二审稿更像一个政府内部工作条例，由部门主导的草案，与预算法应有的地位不符。

　　今年6月30日，中央政治局通过深化财税体制改革的总体方案，大方向定下来以后，修改预算法看似水到渠成。

　　在刚刚通过的四审稿中的内容，有不少就是当时全国人大的草案里提的。相关专家认为，四审稿很好的体现了十八大和十八大三中全会《决定》中的精神，他们还进一步提出，设立预算委员会，让其成为人大的常设机构对政府花钱进行监督。

　　当然，除了博弈，机关和部门，部门和部门之间更多的还是体现相互合作。如三中全会财税部分的改革就是全国人大、财政部、国税总局、国务院秘书局等单位共同起草的，财政部部长楼继伟更是中央财税改革领导小组组长。

　　“这不是哪一家闭门搞出来的。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文如此回应外界议论。不可忽视的是，全国人大在里面的重要性越发凸显，这被专家认为是符合依法治国的精神和要求的。

　　中央放权，地方扩权？

　　不少人都在关心，新法施行后，地方和中央的财政关系会不会发生根本性变化。

　　就目前来看，答案是不会，因为在四审稿中没有对此问题进行专门规定。根据十八届三中全会精神，要求现有中央地方财力格局保持一个相对稳定的大框架。相反，预算法修正案对地方债务“自发自还”的规定，被人看作是开了“正门”。

　　“你看看，地方卖地收入锐减，同时，地方债也进入偿债高峰，双重压力之下，地方的日子不好过啊。”西部某市一名财政局副局长王艺表示，“尤其是上半年要比下半年‘难熬’。”

　　广东珠海市去年共出让土地96块，但仅有35块是发生在上半年，且多为工业和商业用地，就曾引发过该市财政局局长周昌对土地出让的担忧。他在一份报告中指出，由于国家对房地产市场实施宏观调控，土地出让存在很大的不确定性，增加了财政支付风险，不利于经济和社会持续健康发展。

　　按照王艺的说法，每年市财政局所做的预算草案报告需要经当年的市人代会审批，而每年的市人代会是在一季度召开。批准后，又要等两个月才能下到各部门。“如果遇到上级来的大项目要求做配套资金，就会导致捉襟见肘，但不办又不行，我们还等着上级拨下来的转移支付呢？”

　　所以，持续并合法地发债牌照成了一些地方盼望已久的“红利”，现在，已经有条件放开。现行《预算法》关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门，却没挡住地方政府变相举债的脚步。

　　自2008年以来，在“四万亿”投资的带动下，地方政府通过各种融资平台大规模“举债”。去年年底，国家审计署发布审计结果报告称截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元。

　　有媒体称，在四审稿上会之前，在这一方面的博弈，主要聚焦在地方债控制权放在中央手里，还是下放到省。其实在更早一些时候，这两种观点一直就在博弈。一种观点认为，各个省的财政基本面还是比较好的，需要发债的还是市县这一级，省一级有能力来把控局面。但反对者却认为，把省“做大”后不利于充实县、市财政，这一权力收归中央，更容易避免政策性风险。

　　最终，还是后一种观点占了上风，同时追加了地方债的资金用途，只能用于公益性资本支出。

　　“你要注意到，新预算法规定，举债交给地方人大常委会纳入预算调整，而不是交给地方人大年度预算审批，这里面意味深长啊。”王艺说，“这样地方债收入就绕过了人大，仅仅归入人大常委会管理，是有一番博弈的。”

　　总理要动谁的“奶酪”？

　　中央纪委原副书记刘锡荣曾说过，在与防治和预防腐败有关的法律法规中，预算法及其修订尤其重要，“管好政府的钱袋子，很多案件都没有啦”。在预算法草案四稿中，最大的两大亮点一是“预算全公开”，二就是“全口径预算”，均被视为防止腐败的灵丹妙药。

　　去年以来，李克强力推审计署彻查整顿各部门各种名目的“小金库”。今年2月，李克强在国务院第二次廉政工作会议上就作出要求：把政府所有收支全部纳入预算管理。李克强还说过，预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，“首先触动的是中央国家机关和地方政府部门的利益”。这被视为高层对新预算法出台的坚定支持。

　　“对于预算全公开，大家都很容易理解，用透明的方式防止腐败，那什么叫‘全口径预算’呢？”王艺表示：“现行《预算法》中，除了税收之外，像地方上的基金收入啊，卖地收入啊、行政收费收入啊，甚至罚没款等收入，均游离于预算法监管之外。今后的全口径预算，就要把这些都纳入进来了。”

　　他举了个数据，“你看，这一大块收入在沿海地区，至少占到政府税收总量的一半以上，就是在中西部地区，也能占到两三成。由于监管相对缺位，也容易成为财政腐败的重灾区。尤其是过去允许存在的预算外资金，容易成为一些地方滥设‘小金库’的动因。”

　　9月2日，李克强总理在国务院常务会议上斩钉截铁强调：“全面公开预算，取缔各单位形形色色的私房钱。”而在一些财经分析师眼里，取消“财政专户”，统一纳入国库，也是新预算法在源头治理腐败的一项努力。

　　据相关媒体报道，眼下，县以上政府及政府部门，以各种名目设置的所谓“财政专户”数量超过18万个，专户内常年性不受同级预算监管的资金多达3万亿元。如果算上各类国有企事业单位变相设置的所谓“财政专户”及沉淀的资金，数字将更让人瞠目结舌。

　　廉政瞭望记者注意到，李克强在9月2日国务院常务会议上的原话是，“这些‘奶酪’必须要动！要让那些躺在账上‘打呼噜’的钱，真正用在有利于调结构、惠民生等重点领域”。

　　“在某种意义上，新预算法对长期不用沉淀资金收归中央财政的规定，可以起到开源节流的作用。”王艺分析说，“就是要把一些地方和部门的‘奶酪’，变成全民的‘奶酪’。”