法学专家李步云、张千帆谈依法治国

　　法学专家李步云、张千帆谈依法治国

　　2014年10月23日晚，十八届四中全会公报出炉，其中涉及的法治议题，如“依宪治国”、“重大决策终身责任追究”、“法制建设纳入政绩考核”、“最高法设立巡回法庭”等描述，引发公众广泛关注。为此，我们邀请中国著名法学学者李步云、张千帆先生进行详细解读。

　　两位专家一致认为，与三中全会相比，四中全会对“依法治国”概念进行了更为深入的细化，如何保障其落到实处是重中之重。同时，他们对立法、司法独立以及违宪问责等关键环节，提出了相应的建议。

　　李步云：著名法学学者，中国社会科学院荣誉学部委员、法学研究所研究员、博士生导师，与郭道晖、江平并称“法治三老”。他与人合写的《论以法治国》首次明确提出并系统论述了要在中国实行依法治国。

　　张千帆：著名宪法学者，北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长，多年从事中外宪政领域的研究，代表作有《西方宪政体系》《宪法学导论》《宪政原理》等。

　　搜狐新闻：感谢两位专家来到搜狐。两位已经看到了四中全会公报的全文，请谈一谈其中关于“法治中国”的亮点都有哪些？

　　李步云：四中全会是全国人民期盼的，我个人还是满意的。最重要一点在于，比较全面诠释了法治国家，从基本立法到法治文化，都有涉及。另外，一些措施涉及到了很细很具体的方面。

　　张千帆：总的来说，此次对于依法治国和司法改革，结合三中全会的决定，表述已经相当全面，重点在于法治建设，进一步凸显了宪法的核心作用。

　　立法环节：中国应当建立相应的宪法解释，“厘清执政党和国家之间的关系”。

　　搜狐新闻：我们看到，这一次公报提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，这样的表述意味着什么？

　　李步云：建立以宪法为核心的法律体系，这符合国际惯例。宪法就是一个地基，是保障一切立法的依据，强调宪法的地位是非常重要的。强调依法治国，终点在于依宪治国。执政党依法执政，重要的是依宪执政。所以过去强调不够，这次中央强调依宪执政，严格按宪法办事，我认为是很好的现象。

　　张千帆：这次提出以宪法为核心的法律体系，在我印象中确实是第一次。国家的法律体系必然是以宪法为核心，因为长期以来宪法的解释依据都比较空洞，以前的中央文件也都没有强调宪法的作用。这一次，突出了所有的法律法律都必须符合宪法的精神，我认为政府把它放在了更高的层面。

　　搜狐新闻：请问两位专家，文件提出的“依宪执政”应该如何落实？此前我国的“依宪执政”存在哪些不足？

　　李步云：党的领导是优势，权力集中，建设的快一些。但很容易为依法治国造成一定的困难。我们从革命党转变为执政党，我们的执政方式要现代化。我认为，这个现代化是依法治理，特别是依靠宪法来治理，而不是人治。

　　张千帆：实现法治，首先要厘清执政党和国家之间的关系。尤其要对宪法里对党的领导进行合理的解释，（党）需要对国家大政方针发挥领导作用，那么在具体的事物上，如司法、行政上应起到什么样的作用。应做到司法独立和行政中立，做到执政党有所为而有所不为。

　　1982年宪法至今已经30多年，全国人大常委会没有出台正式的宪法解释，表明这个机制目前还是需要充实的。我们很期待有更加具体的、健全宪法解释程序的机制。

　　搜狐新闻：公报中提出“拓宽公民有序参与立法途径”，两位专家认为，此前我们的立法机制可能存在哪些问题？应如何拓宽公民的参与？

　　李步云：按照宪法监督，应该在人大常委会下面设立一个机构，启动这个机制的建设。必须有一个专门的机构具体负责，把有人提出的意见交给人大常委会。二十多年，我不止一次讲过，我曾和万里和李鹏同志讲，如果你们能把宪法制度建立起来，你们功德无量。这对于树立宪法的权威，法律的权威，是非常重要的。

　　公报里关于民主立法提的很具体，我认为应把利益相关人都找请过来，进行论证。所有的立法草案，应该公布后让大众讨论、评价。另外，要充分听取专家论证。还有，不要在开会的时候再把草案拿出来，应该提前一个月就让我们看到，以便调查论证。

　　在西方，一个议案，所有议员的表态都是有记录的，我们也应该有这样一个责任心，做一个证据和责任的档案。学者讨论的情况，现在公开的程度不大，我希望进一步放开。

　　张千帆：我国在立法过程中，部门立法现象比较严重。一般的法案都是国务院或政府部门提交立法机构人大，但这个立法实际上反映的是部门利益，而不是公众利益。让公众参与，能够对立法机构的草案提出意见，对于纠正弊病非常重要。在中国，人大代表选举过程中存在一定问题，人大还需要充分发挥力量。在这种情况下，公民参与就显得尤其重要。

　　李步云：此外，我还要谈一下科学立法。法律应符合时代的精神，符合当时的国情，符合广大人民利益，形式上要美。其体系应该是立体而不是平面的。我们受苏联影响，都是按部门法划分。上位法和下位法，应该前后里外全面衔接而不脱节，不要冲突不要打架。立法以后，有矛盾的旧法，应该及时清除，不要三五年以后（再清除），那就已经造成很大的危害了。

　　此外，我们的一些法律，包括宪法，缺乏对明确违法行为的后果，也就是没有制裁。

　　我建议，应当在适当的时机，对宪法126条进行修改，改为不受任何机关、社会团体及个人的干涉。这些问题已经有人提出来，也需要我们学者进一步研究。

　　落实司法独立：将干预司法的行为登上“黑名单”

　　搜狐新闻：请问两位专家，公报提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理得记录、通报和追责制度，建立健全司法人员履行法定责任保护机制”，为何在这个时候提出“记录、通报、追究”制度？

　　李步云：现在说司法独立、公正。此前实际上法院也很挠头，面对各种关系左顾右盼，包括领导人打招呼、批条子他们也很头疼。我记得有一个省的某个案子，第一次甲方胜诉，领导打招呼之后乙方胜诉，再打个招呼又是甲方胜诉，连续四五次。

　　打招呼批条子，记录在案。我感觉，长期以来现实中干预司法公正的黑暗现象，现在四中全会决心很大要解决这一点，很有社会意义。

　　张千帆：四中全会对这个问题说的很细致。党政干预司法，是构成司法不公、腐败的最主要途径。设置这样一个不良记录，对司法施加压力就上一个黑名单，有利于司法公正。问题在于这个黑名单如何建立，如果司法没有独立性，这种黑名单的设立也会受到干预，关键在于如何落实。

　　搜狐新闻：对于如何落实的问题，两位专家有何建议？

　　李步云：四中全会比三中全会更进一步，提出独立，高效，公正，权威的司法制度。此前提出跨行政区的法院检察院机制，解放初我们已经有过，现在又强调了这些好的经验，归省级统一管，防止地方保护主义的问题。

　　政法工作会议上已经说得很清楚，政法委将不再干预具体的案子，实践已经开始做了。如进一步在全国落实将信访纳入到法院检察院里面去，不用单独的信访机关处理。

　　张千帆：具体落实机制，还要建立在司法独立的大环境下，不能还是掌控在地方党政权力之下。三中全会曾提出，将法院的人财物上收到省一级，让地方法官的人事任命、待遇上不取决于地方的党政，有助于切断地方法院和当地党政的联系。也希望四中全会后能够延续并深化这一手段，真正实现司法独立。

　　搜狐新闻：我们也看到，公报还提出“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”。近日有媒体报道，一位检察官因上级干预不得不制造冤案，直到退休后才举报自己。两位专家如何看待独立行使检察权？

　　张千帆：这个案件表明，检察院和检察官滥用权力，可能比法院更可怕。如果检察院受到党政干预，同样会做出不公正的决定，这在中国的事例也有很多。在国外，检察院被归为行政系统，而不是司法系统。检察院作为政府的一部分，起诉哪些案件往往需要条件的限制，需要作出某种权衡。

　　这并不意味着，检察官听领导的，不然将变为一种选择性执法。现在强调保障检察官的独立性非常重要，国外检察官的工作，市长、领导是不能干涉的，一干涉就是政治丑闻。杜绝冤假错案，检察系统是一个非常重要的环节。如果检察能够做好，也许冤案就到此为止了，对我国建立法治国家非常重要。

　　责任追究从不存在豁免期限，亟需建立违宪日常审查机构

　　搜狐新闻：我们看到，公报还提出“健全宪法实施和监督制度“，两位专家认为，我们需要怎样的监督制度？是否有可能在我国启动“违宪问责机制”？

　　李步云：这是四中全会推动依法治国的一个最大亮点。我理解，全国人大常委会监督宪法实施，还需要一个机制、一个机构。我曾提出一个方案，在九个专门委员会之下，再设立一个级别大致相当宪法监督委员会，受理全国各地关于审查违宪行为，提出意见，监督党的文件。

　　公民和干部，提出党的红头文件与宪法相矛盾时，它来内部研究提出意见，交给人大常委会。这实际上也是对党的一个监督。但我们不公开，只是内部处理，我认为这种方式是比较可取的。

　　张千帆：宪法监督，世界上主要两大类，一类以德国奥地利为代表，有专门的宪政法院来监督实施；一类以美国为代表，公民提出宪法诉讼提交给一般的法院，法院审查民法也审查刑法诉讼，审查是否符合宪法。

　　现在中国按照全国人大常委会解释机制。这种解释，到目前还没有发生过。可能因为全国人大是一个立法机构，而解释宪法是一个司法任务。最高法院目前还没有解释宪法的权能。

　　比较可行、阻力相对较小的就如李老师提出的，全国人大下设立一个机构，比如叫宪法委员会。由委员会来处理一些日常的宪法争议，比如公民认为一些法规规章与宪法发生抵触，侵犯了自己的宪法保护权益，可以提交给宪法委员会，作出处理。这可能需要协调宪法委员会和全国人大常委会的职能。

　　如果全国人大不同意宪法委员会的解释，有权撤销并另行解释。但现在我们亟需建立一个违宪的日常审查机制，来保障党政的权力符合宪法精神。

　　搜狐新闻：有网友提出国外那种“违宪问责”的制度，您们如何理解？

　　张千帆：追究宪法责任主要两种，一个是政治上的责任，一个是法律上的责任。政治上的责任就不是刚才我们来讲的建立宪法委员会来解决。所谓问责，可能追究的更多的是政治上的责任。

　　政治上的责任需要通过政治上的程序来追究：比如说，美国有一个弹劾制度，总统违反宪法，两院议员可以追究他的责任。我们中国，选举人大代表，选民在中途可以对他进行罢免，这些都是通过政治途径追究。

　　搜狐新闻：此次公报中除了提及“重大决策终身责任追究”外，还首次提出了“责任倒查制度”，请问两位，这个概念如何解读？这个制度对于中国的法治意味着什么？

　　李步云：对司法机关，对行政机关责任追究制早已有之，“倒查制”是个新提法。按我理解，和终身负责制相同。比如一个案子你办了错假冤案、行政决策你出现错误，当时没发现，但一些年后发现了，当时办案的法官、做决策的行政工作人员一样还是要承担责任，终身负责。

　　张千帆：这些称法是世界通义的。中国也是这样，从来没有说过某个贪官污吏滥用公权后，退休或换岗后就不再追查责任了。只是以前实践上给人一个假象，有一个追溯期，过了追溯期就不再追究了。实际上是没有任何豁免期限的。这次把问题提出来，官员要为他们的行为终身负责，我认为对那些潜在的贪官污吏有一种震慑的作用。

　　搜狐新闻：请两位专家谈一谈，对于法治中国的建设，还有那些期盼？

　　张千帆：如果司法体系设置好了，行政权力还是过于强大，党政还是可以干预司法。我认为今后目前需要进一步改革过于集中的地方一把手的权力，有一个比较合理的权力分配。

　　我认为推动中国的法治，更加根本的任务，是改革基层的人大选举，并充实地方人大的职能，保障政府体系真正为人民群众负责任。

　　宪法保障的公民基本权力，有些地方还需要更加细致的界定。例如现在中国对土地的界定，对权力边界的界定还不清晰，进而给公权滥用提供了空间。

　　落实宪法，需要比较有效系统性的反腐，将公权力滥用压缩到最小，还需要合理界定私权的空间，尤其要落实城市居民和农民对土地的使用权，才能确实公民的基本权利。

　　李步云：很遗憾的没有提及保障人权这个词。但是已经有了这个精神，比如保障人民的主体地位，做到依法治国、党的领导和人民群众当家作主的统一。

　　有人做过一个形象比喻，法治是法学的皇冠，人权是皇冠上的明珠。法治归根结底是手段，目的是为了保障人权，希望大家不要有误会，认为人权这个词还有没有脱敏，就不重视了。这已经写进宪法了。

　　再有，就是落实的问题。比如违宪审查，宪法解释，我们还没有进行过一次。需要具体机制来改变现状。