来穗人员应当自到达居住地之日起3个工作日内持本人居民身份证或者其他有效身份证明，向所在街道(镇)或者社区(村)来穗人员服务管理机构申报居住登记或者居住变更登记。
— 穗府36号文
外地人赴穗居住，3天内要向街道报备个人信息；房东、用人单位、地产中介等也要履行报备义务。广州市政府11月21日发布的《关于进一步加强来穗人员居住登记工作的通告》(以下简称“穗府3 6号文”)一经报道，激起社会各界质疑其实操难。
广州市法制办有关负责人称，“穗府3 6号文”曾报到广州市法制办审查，属于“紧急情况”，所以没有征求意见。但是执行过程中如发现有问题随时可以修改完善。
“3天内报到”并非首创
“穗府36号文”的核心条文是，来穗人员应当自到达居住地之日起3个工作日内持本人居民身份证或者其他有效身份证明，向所在街道(镇)或者社区(村)来穗人员服务管理机构申报居住登记或者居住变更登记。房东、有集体宿舍的单位也有义务履行报备义务，地产中介需办理租赁登记备案。
南都记者查阅相关法律条文，“3天内报到”的规定并非“穗府36号文”首次提出。
《广东省流动人口服务管理条例》要求，流动人口应当自到达居住地之日起3个工作日内，向居住地公安派出所或者乡镇、接到流动人口服务管理机构申报居住登记。
《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》明确出租人的治安责任：在承租人入住后24小时内，对其基本情况进行登记，并在3天内，带领或者督促承租人申报暂住户口登记或者办理暂住证；承租人若留宿他人，应当在24小时内将留宿人的基本情况告知出租人，并在3天内向房屋所在地公安派出所报告。
《广州市房屋租赁管理规定》要求，房屋租赁双方当事人应当自签订、变更合同之日起3天内，到房屋所在地的街道、镇出租屋管理服务中心办理房屋租赁登记备案手续。
"穗府36号文’没有创新性条文，都是原有规定，只是集纳在一块说，显得比较突兀。”广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎称。
“通过群防群治加强对流动人员管理”
既然有现成的法律依据，为何要发布“穗府36号文”？
广州市法制办有关负责人介绍，“穗府36号文”是通告，属于政府规范性文件的一种表现形式。通俗地说，是由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准立法行为。
“95%的规范性文件都要征求公众意见，但是极个别紧急的情形不需要，比如今年市政府就登革热、埃博拉防控等发的通告都属此类，”该负责人称，“穗府36号文”曾报到广州市法制办审查，属于“紧急情况”，所以没有征求意见。
一位不愿透露姓名的政府人士称，“穗府36号文”就是想通过群防群治，加强对流动人员的管理。
“我们已经注意到这两天网上的声音，”广州市法制办有关负责人称，虽然通告的有效期是5年，但是执行过程中如发现有问题随时可以修改完善。“市民对通告多提意见，这很好，”他称。
广州市来穗人员服务管理局称，暂不接受采访，本周择日开新闻发布会统一回应。
追问
违者如何处罚？ “罚款总额最高不得超过3万元”
“穗府36号文”称，违者“由相关部门依法追究法律责任”罚则过于笼统也被人诟病缺乏实操性。
根据《广东省流动人口服务管理条例》，对房东个人的罚则为200元以上1000元以下。《广东省租赁房屋治安管理规定》规定，房东不按规定报告承租人退租情况的，责令限期补办手续，逾期不补办的，处200元以上1000以下罚款。
广州市的地方政策罚则更重。根据《广州市房屋租赁管理规定》，房东没有办理房屋租赁合同登记备案的，由房地产行政主管部门责令其限期补办登记备案手续，自然人逾期不补办登记备案手续的，处以50元的罚款。根据《广州市流动人员管理规定》，不按规定报告流动人员信息的个人和组织，按每安排居住1人处以500元以上1000元以下罚款，但罚款总额最高不得超过3万元。
谁来处罚？有那么多人力执法吗？
“穗府36号文”强调了房东、用人单位、地产中介、物业等主动报备的义务，但是多位出租屋管理部门工作人员向记者表示，“穗府36号文”会遭遇执行难。“谁来处罚？出租屋管理员没权力，专门成立部门找人手来处罚？一个区就十几二十条街道，要多少人手？我觉得‘穗府36号文’和原有政策一样，最后都会落得雷声大雨点小。”一位基层出租屋管理部门工作人员称。
“如果有人没报备，会受到什么样的惩罚？谁来执法？来穗人员服务管理局有自己的执法力量吗？这些执法力量足够吗？”广州市政协委员韩志鹏严重怀疑“穗府36号文”的可操作性，认为其可操作性不强。
现状
租户有需求才会去登记房东为避税不愿去报备
南都记者走访街道办了解到，广州市一直都有来穗人员登记制度，不同街道规定的报到时间有所不同。有的是规定到达居住地24小时内就要到属地出租屋管理中心登记，有的是要求来穗人员3至7天内自动前往申报，有的是要求3天内“报到”。
“规定是一直有，只是一直没有强制执行，”某居委会主任告诉记者，此前会主动前往街道登记的来穗人员，几乎都是因为本身有“需要”。如入职、汽车年审、考证等需要提供居住证的人群，就会主动来登记并办理居住证。一般无需要用到居住证的人群，很少主动登记。
对于房东，更多是为“逃税”。按规定，2000元以下租金，房东需纳税月租金4%。2000元以上至30000元以下，需纳税月租金6%。且如果将租金报低于该地段的市场价，出租屋管理中心将不予备案。
按有关规定，出租屋管理中心要做到“人来登记人走注销”。实际上，这两点都很难落实。
记者了解到，在广州中心老城区，一个出租屋管理中心专职人员负责的出租屋有几百套，流动人员一般在30 0人以上1000人以下。“我们上门登记只能趁晚上家里有人的时候，每周抽一到两个晚上清查，也难保全部登记在册。为防居住人员有变动，我们每隔一个季度还要上门去重新核对一下资料。”一位基层工作人员坦言，登记工作执行艰难，“碰到不爽的，连门都懒得开给你。”
据了解，需要登记的来穗人员资料约有20项，包括姓名、身份证号码、学历、党员还是群众等等。“就算住户说了，我们也难辨真假。”他举例，几个人一起租住一间房子，他们之间到底是亲属关系还是朋友关系，根本无法辨别。他觉得，资料真实性无法考证是登记的最大硬伤。
“即使对方不肯说，我们也还是得填。”他透露，上级每个季度都会对基层进行考核，方法是随便抽查一两户前往了解情况。如果发现漏登，轻则口头批评，重则考核不极格或影响年终奖金。
围观
曾德雄：
“穗府36号文”违背自由迁徙精神
广州市人大代表曾德雄称，法理上讲，出现刑事犯罪要针对案件本身处理，防线前移，这侵犯了很多人的权利。为防止暴力事件，就侵犯大家的权利说不过去。“有些人来广州，就是不想让别人知道我来了，人家也不一定是为干坏事，”他认为，要求申报个人信息涉嫌侵犯个人隐私权。“你凭什么要我申报个人信息，仅仅因为我是外地人？”他认为，“穗府36号文”法理不足，违背了当前提倡的“自由迁徙”精神，等于为自由迁徙设置障碍。
“怎么界定来穗人员？外地调来的干部，户口没转到广州，要不要登记？来看孩子的父母，投奔父母过暑假的孩子，要不要登记？外来人口的概念是相当复杂的，”曾德雄认为，“来穗人员”本身概念不严谨，操作上几乎不可行。“省里出台相关规定时争议就很大，”他说。
黄石鼎：
增加服务吸引来穗人员主动申报
在广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎看来，“穗府36号文”初衷值得肯定，“掌握更多来穗人员信息，以便事先研判，出台科学举措，可是关键在于怎么获知这些信息。”
“我去进行居住登记有什么用呢？能否增加一些居住登记的好处，办了这个证，能获得更多服务。这样既可以获得流动人口信息，也可以让流动人口获得应得的公共服务。这样就能吸引流动人口主动申报了。”他称。
“广州刚刚升级超大城市，适当增加对流动人员的控制也是可以理解的，但是作为一项管理，政府部门能否多考虑‘予服务于管理’，让人家那么短时间内报备，是不是同时提供更多服务？”广州市政协委员韩志鹏建议，管理再人性化一点，可以考虑开辟网上申报渠道，“不用房东一趟趟跑街道办。”
统筹：南都记者 裘萍
采写：南都记者 孔小云 裘萍 实习生 高琪佩 王雅铄
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