改革镜鉴：事业单位改革试点为何延缓？

　　本报记者 杨志锦 宋江云

　　实习记者 王 青 北京、武汉报道

　　“这次改革的决心挺大，思路比较清晰，也吸取了2008年5省市事业单位改革未遂未果的一些教训，下一步要做的是我们要看到具体改革方案。”针对最近传出的养老保险并轨改革的消息，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文24日对21世纪经济报道记者说。

　　早在2008年，国务院就推动五个省市的事业单位和企业养老保险制度的统一，但由于公平问题和技术问题，外界认为这一改革“陷入停滞”。对此，人社部副部长胡晓义在2013年表示，虽然在推进过程中遇到问题，也不能全盘否定2008年的改革试点工作。“它积累的经验和教训，对今后全面推进养老保险制度改革很有意义。”他说。

　　21世纪经济报道记者多方采访显示，借鉴上次改革经验，本次改革面临的难题更多，至少在财务支持、系统建设、薪资改革等方面都需要做出系统性的安排和设计。

　　事业单位养老金改革为何被延缓

　　中国的养老保险制度由计划经济体制的“单轨制”转变为目前存在的“双轨制”。改革前，企业、机关事业单位均实行统一的养老保险制度。“双轨制”的出现源于企业和机关事业单位改革的不同步。

　　企业职工养老在1991年从“单位保障”迈向了“社会保障”：企业职工的社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。但是机关事业单位养老保险制度仍实行单位退休养老制度。

　　改革的不同步，使得两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，而且差距明显，社会矛盾加剧。

　　事业单位养老保险制度改革试点于2008年推出。当年国务院印发《关于事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案通知》的文件，选择在山西、上海等五省市开展事业单位养老金改革。其主要内容是参加企业养老保险的统一改革，同时建立职业年金制度。

　　但在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至今进展缓慢。对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣对21世纪经济报道记者表示，试点改革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减少；单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。“此外，整体责任不明，2008年国发10号文的法律效力也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。”他说。

　　中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文曾撰文指出，遇到的阻力问题之一在于公平问题。与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位感到不公平，积极性不高。“试点改革进行不下去就是因为没有把机关加进来。”

　　此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。据郑秉文测算，改革后事业单位的养老金的替代率由80%-90%左右降低至50%。“加入后替代率从90%掉到了50%，他们能干？”在接受21世纪经济报道记者采访时，郑秉文说。

　　而本次改革要求同步改革退休费计发办法。清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对21世纪经济报道记者表示，这样，不公平的改革将不存在。不过，改革可能面临着更多机关事业单位职工反对的压力。

　　但除此之外，配套的工资改革机制缺乏也是重要原因。杨燕绥在北京大学国家发展研究院退休政策研讨会上对21世纪经济报道记者表示，“机关事业单位的工资已经很多年没有调整，需要一个调整机制，以形成一个合理的待遇调整升降机制。只有把这个建立好了，大家才会支持改革。”

　　改革协同难题

　　按照十二届全国人大会议上透露的信息，此轮改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。“‘一个统一、五个同步’这些问题已有很多研究研究机构做过研究和论证，但是这六个问题如何串起来，还需要做进一步的研究。”一位接近人社部的人士对21世纪经济报道记者表示，“只有把这个做好，养老保险制度才会更明晰。”

　　根据《中国劳动统计年鉴》披露的数据，截至2012年底全国参加养老保险的机关、事业单位城镇职工的人数共计2154.9万人，其中在职职工1620.2万人、离退休人员534.7万。当年这部分机关事业单位职工基本养老保险的基金收入为1638亿，支出达1553.3亿，累计结余973.3亿。

　　这意味着，城镇职工基本养老保险已经形成了庞大的资金池，虽然许多省份面临资金亏空，做实个人账户的改革也一直没有进展。但是，未来如将机关事业单位和城镇职工基本养老保险并轨，基金分开设立，还是合并为一个统一的养老基金呢？

　　在上一轮的事业单位试点改革中，采取的是分立的方式。当时的方案要求，事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，待条件具备时，与企业职工基本养老保险基金统一管理使用。

　　一位刚刚从中部某省的社保中心副主任位置上退休的前官员对21世纪经济报道记者称，去年11月份，人社部召集了几个省份的社保部门和一些专家在北京召开了一次小型的座谈会，会期2天，他参加了会议讨论，主要是针对要提交给国务院的方案。

　　“当时讨论时候的设想是并轨后机关事业单位和城镇职工的养老保险共一个资金池，在会上已经达成了共识。”他说。

　　至于城镇职工基本养老保险的历史欠账问题，他认为需要国家财政拿钱支持，而且将机关事业单位并入后，需要更大的支持力度。

　　郑秉文则对21世纪经济报道记者称，他目前也没有看到方案，不清楚未来基金是否合并。

　　不过，他对职业年金制度颇有期待。在他看来，改革思路中“五个同步”里就有“职业年金与基本养老保险制度同步建立”，这很可能意味着，通过职业年金制度，填补改革造成的公务员养老金替代率降低的缺口。

　　郑秉文称，“理论上讲，机关事业单位建立职业年金后，这两块加在一起整体替代率不低于改革前的水平，只有这样他们才愿意改革。”但其中的不确定性仍然很多，“改革后职业年金是个什么样的制度呢？具体是怎么的操作呢？这弹性就很大了，取决于职业年金制度的模式和对职业年金制度设立的政策支持程度。”

　　此前，在事业单位养老金改革试点中，企业年金未能很好地发挥作用，郑秉文认为主要原因在于“企业的能力差别太大”。

　　至于职业年金的财政负担，郑秉文通过研究表示财政压力并不大。他曾撰文称，如果从2009年为“新人”（新加入的人员）建立职业年金，个人和单位均按4%缴费，其中“单位缴费”来自财政补贴，那么，在短期（2009-2013年）内，年均财政补贴均未超过GDP的0.02%，；在中期（2009-2020年）内，年均仍占GDP的0.02%，；长期（2009-2070年）内，每5年以占GDP0.01%的幅度增加，到2050年达到峰值0.11%，此后一直保持在这个比例上。“职业年金的‘单位缴费’对财政的压力非常小。”他总结道。

　　不过，养老金并轨改革的难题远比资金池是否合并、企业年金如何设计更多。在杨燕绥看来，养老金的执行、发放等问题也需拿出执行方案：数据向上集中、养老金向下发放、中央顶层设计和预算、待遇调整等，这套系统同样需要建设。

　　在谈到本次养老金改革时，前述接近人社部的人士举了一个例子以说明改革的艰巨性。他说，十年前有一位有地方社保工作经验的领导到部里调研，他说希望两年之内解决养老保险的省级统筹，五年之内解决养老保险全国统筹的问题。“这话说来到现在有十年了，现在什么情况大家也都很清楚。”

　　前述接近人社部的人士表示，“即使现在要真那么解决的话，还有很长的路要走。”