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立法法二审:“税收基本制度”是否单列成焦点

来源:21世纪网-《21世纪经济报道》

  本报记者 马晖 北京报道

  日前,在正在举行的十二届全国人大常委会第十二次会议上,常委会组成人员分组审议了立法法修正案草案(下称“二审稿”)。

  相较于此前的初审稿,本次提交审议的二审稿对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化,明确列举了十一项“只能制定法律”的具体事项。

  其中,第九项的“税收基本制度”的列入,被视作是贯彻此前中共十八届三中全会提出“落实税收法定原则”的积极举措。

  对于上述修改,多位参与分组审议的委员均表示了认可。但亦有部分委员认为,目前单列细化的方式“可能存在问题”。

  据21世纪经济报道记者了解,经过本次会议审议完善后,立法法修正案或将提请明年3月召开的十二届全国人大三次会议进行审议。

  夯实“税收法定原则”

  “最近成品油消费税进行了调整,随着国际油价下降,国内趁机加税,有关单位连着发了两个通知税率涨了两次,老百姓反映十分强烈。”列席分组审议的全国人大代表陈泽民说。

  在陈泽民看来,此次二审稿中的相应修改,体现了“落实税收法定原则”,尤为重要。

  本次提交审议的二审稿中,对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化,在第8条“下列事项只能制定法律”中,列举了十一项具体事务。

  其中的第九项,明确提出:“对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化,根据税收法定原则,将税收一项单列出来,规定税种、纳税人、征税对象、计税依据,税率和税收征收管理等税收基本制度,只能由法律规定。”

  对此,参与分组审议的多位委员均表示了认可。

  贺一诚委员认为,上述修改“很必要,税种一定要是国家法律才能建立和取消”。

  据财税专家介绍,早在上世纪八十年代中期,为了适应改革开放需要,决策层将税收立法权授予国务院,自此,由国务院相关部门颁布的“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据。

  统计显示,目前全国18个税种中,仅有个人所得税、企业所得税、车船税3个是经过人大立法的,其他15个税种均为全国人大授权国务院通过制定税收的暂行条例来征收的。

  “许多税种税率的调整往往也是由政府具体的行政机关单方面决定的,一个红头文件就决定了政策,没有经过听证,一个通知发出去就行了,成了一种市场调节的手段。”陈泽民称。

  针对上述问题,中共十八届三中全会明确提出了要“落实税收法定原则”。因此,此番二审稿的变更,当可视作是对“税收法定”原则的进一步确认。

  而在此次分组审议中,有委员进一步表示,全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度还可“进一步细化”。

  姚胜委员建议,第8条第9款可修改为“税种的设立和取消,纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠等税收基本要素,以及税收征收管理等征收基本制度,只能由法律规定”。

  “单列表述”或存问题

  然而,亦有部分参与分组审议的委员对二审稿中税收基本制度单列及表述方式表达了不同的观点,认为“可能存在着问题”。

  “目前这种细化解释,实际上也并不全面。” 邓力平委员称。

  在他看来,税收基本制度包括两方面,一是税制,从税种、征税对象、纳税人计税依据到税率等;二是税收征管制度。而在目前的细化解释中,还有一些税制内容没有包括,例如税收减免、征税环节、征税期限等。

  “如果按照现在这样的列举方式,是否会造成人大立法缺乏适度的弹性?如果税收征管制度也要人大定,是否意味着类似于国地税分设及其完善也要拿到人大来讨论?” 邓力平委员提出了自己的疑问。

  据此,他建议目前二审稿中的单列细化表述,可放在未来的税收基本法或其他税收专门的法中予以明确,这样可以给人大立法保留一些弹性。

  “希望法律委在讨论这个问题的时候,多听各方面的意见,综合慎重考虑一下。” 邓力平委员称。

  任茂东委员对于上述意见也持赞成态度,“第8条的第九项写得这么具体可能会带来麻烦,当前,不宜这样具体,建议暂时删除第8条第九项的内容,可能更稳妥”。

  而有的委员则建议,或可用更为概括性的表述来替代目前的“单列细化的方式”。比如,长期从事财税工作的谢旭人委员认为,可将这一款修改为“税收和税收征管的基本制度”。

  在他看来,税收制度本身已包括税种名称、纳税人、征税对象、计税依据等内容,不需要逐个要素制定法律;税收征管制度也是指基本制度,需要制定法律。而一些非基本的单项征管制度,可以由国务院或者税务主管部门制定行政法规或部门规章。

  除了对税收基本制度的“单列表述”提出不同意见之外,有代表对单列表述中的某个具体项目也表示了不同的看法。

  在郎胜委员看来,第8条第9款中列出的“税率”一项,可能存在不易执行的挑战。

  因为税率情况比较复杂,至少有提高税率以及减轻税负两种情况需考虑。在现实的生活中,发挥税收在组织收入和经济杠杆的作用,除了靠设立税种外,大量情况都是要通过调整税率来实现。

  “如果在法律中真正写死了,只要税率调整不分情况都必须由法律规定,那么经济生活中如果出现一些新情况新问题,需要通过税收杠杆及时调节的时候,是否都需要通过复杂的立法程序由法律规定来解决?如果想发挥税收在经济活动中的杠杆作用,是否能做到及时有效?” 郎胜委员称。

  因此,他建议税率是否要纳入单列表述,“还需要再斟酌,至少应区别不同情况分别作出规定”。

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