日前，在正在举行的十二届全国人大常委会第十二次会议上，常委会组成人员分组审议了此前由国务院副总理马凯所作的国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告（下称“报告”）。
基础养老保险基金统筹层级过低，成为分组审议时讨论的一个焦点话题。据了解，目前国内仅有陕西一省真正实现了省级统筹。而基础养老保险基金统筹层次过低所造成的若干弊端，其中最明显的是各统筹地区社会保险负担“畸轻畸重”。
马凯在报告中坦言，“由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大”。
有多位委员建议，应加快基础养老保险全国统筹的步伐，至少先在省一级实现真正的统筹，再谋求全国范围内的统筹。
“畸轻畸重”
“现在各项保险的统筹层次都比较低，其中基础养老保险基金的问题尤为明显。”参与分组审议的乌日图委员表示。
据他介绍，截至2013年底，在全国31个省、市、自治区和新疆生产建设兵团中，按照有关部门的统计，职工养老保险基金有28个实现了省级统筹。
但全国人大财经委的调查显示，如果真正按照基金在全省范围内统一调剂使用这一条件来进行衡量，只有6个实现了省级统筹，分别是北京、天津、上海、西藏、青海、陕西。
“几个直辖市从一开始就是市级统筹，而西藏、青海的基金主要靠中央转移支付为支撑，所以钱肯定集中在省里，也不是从过去地市级统筹过渡到省里的，只有陕西省是从县级发展到地市级，从地市级实现了省级统筹。”乌日图委员说。
为配合本次专题询问，全国人大财经委专门组织了一个调研组，从2014年5月开始进行了专题调研，并形成了一份名为全国人民代表大会财政经济委员会关于统筹推进城乡社会保障体系建设情况的调研报告（下称“调研报告”）。调研报告中明确指出，当前绝大多数省份的职工医保、城乡居民的养老和医疗保险“都是市、县级统筹”。
“社会保险遵循大数法则，就是集中多数人的基金来解决少数人遇到的风险，所以统筹层次一定要高，才能提高互济的能力。”在参与分组审议时，乌日图委员表示。
而基础养老保险基金统筹层次过低所造成的若干弊端，其中最明显的是各统筹地区社会保险负担“畸轻畸重”。
2013年，全国19个省级地区出现当期职工养老保险基金收不抵支，缺口共计1702亿元，需要中央财政补助；其他13个省级地区当期收大于支，基金结余4042亿元。
“基金缺口与结余并存，财政补助与基金闲置并存，未能发挥出一个覆盖数亿人的保险制度应具有的风险分散和互济保障功能。”调研报告称。
另一方面，统筹层次低也拉大了各地在社保缴费和待遇水平上的差距。
2013年，四川省和浙江省的职工养老保险单位缴费率分别是20%和14%，而月人均基础养老金分别是1525元和2500元。
即使是在一省内部，也存在着不同地区差距很大的问题。以广东省韶关市和深圳市为例，两地的职工养老保险单位缴费率分别是20%和13%，而月人均基础养老金分别是1744元和3635元。
据郑功成委员介绍，作为经济发达地区省份，广东省缴费是全国最低的，但是基金的结余都是最多的，这些结余的基金在不断贬值；而东北三省每年都是收不抵支，财政的补贴越来越多，“这种基金余缺分化的格局导致制度的不可持续，风险非常大”。
对此，马凯在报告中并未讳言，“由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大”。
加快省级统筹力度
其实，早在2011年开始实施的《社会保险法》中就明确规定基础养老保险基金要逐步实行全国统筹。“十二五”规划中，也明确提出“十二五”期间要实现基础养老金全国统筹。
“现在离‘十二五’完成就差一年了，全国统筹的工作还没有看到任何迹象和动静，‘十二五’能否完成这项工作恐怕有很大难度。”郑功成委员坦言。
因此，多位参与分组审议的委员均建议，应加快基础养老保险全国统筹的步伐，至少先在省一级实现真正的统筹，再谋求全国范围内的统筹。
调查报告中建议：按照资金统收统支、统一调剂使用的标准，尽快实现职工基础养老保险的省级统筹，为下一步基础养老金全国统筹做好准备。
吴晓灵委员则进一步建议，可采取“基础养老保险加附加养老保险”的模式来解决全国统筹的难题。
所谓“基础养老保险加附加养老保险”模式，是指鉴于全国各地经济发展水平差异较大，在确定基础养老保险标准时，可参照全国中下水平来制定；部分省市养老水平高于前述标准的，一般而言也多是保险资金结余较多的省市，可保留一部分资金作为当地居民的“附加养老保险”，剩余资金则应抽调到全国作为全国统筹的资金，以支持经济发展薄弱省份，补足当地基础养老保险的亏空。
“加快基础养老保险方面全国统筹的力度，这个事情拖的时间越长，付出的代价和成本越高。”吴晓灵委员表示，现在有钱的地方在不断地提高养老的待遇，而缺钱的地方就不能够提高，加大了居民收入的差距，也加大了未来统筹的难度，“这件事只要下了决心，一年两年就能办成”。
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