公共水利设施主要靠财政投入 投融资机制待创新

　　日前，十二届全国人大常委会第十二次会议上分组审议了此前财政部部长楼继伟所作的《国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告》（注：下文简称“报告”）。

　　与会委员在肯定了近年来国家财政加大水利建设资金投入的同时，也对公共水利设施仍然主要依靠财政投入，水利市场化投融资机制尚未全面建立的现状表示了不满。

　　有委员建议，国家公共财政资金更好地结合社会资本共同解决水利问题“是未来发展的重要方向”。

　　尚待加大投资力度

　　楼继伟在报告中提及的一组数据，给参与分组审议的委员们留下了深刻的印象：

　　2011-2013年，全国财政水利资金从3619亿元增加到5099亿元，年均增长19%，3年累计投入13261亿元，占同期全国财政支出的3%。其中，一般公共预算安排水利投入9423亿元，年均增长13%，政府性基金预算安排水利投入3838亿元，年均增长33%。

　　“中央2011年下发中央1号文件以后这几年，中央高度重视水利改革发展工作，投入加大，水利事业发展也比较快。”罗亮权委员表示。

　　这样的巨额财政资金投入，支撑了很多大型水利项目的上马，比如南水北调工程；但另一方面，从全国范围内的水利基础建设所需资金来看，还有不小的差距。

　　为了配合本次的专题询问，全国人大常委会预工委组织了专门的调研，奔赴地方了解各地的水利建设资金使用情况，并完成了一份名为《关于国家财政水利资金投入和使用情况的调研报告》（下文简称“调研报告”）。

　　“水利建设是基础性、公益性较强的重要投资领域，投资需求大、任务重，目前无论中央、地方总体看，投资力度都需加强。”调研报告指出。

　　根据国务院水利发展“十二五”中长期规划以及其他相关专项规划测算，2011年至2020年全国水利投资年均需4000亿元，而从2011年至2013年投入情况看尚存在较大缺口。而国务院今年又提出集中力量有序推进172项全局性、战略性节水供水重大水利工程，水利部初步测算工程概算总投资1.7万亿元，其中预计中央投入9200亿元。

　　显然，从中央层面而言，在水利投入上还有不小的缺口。

　　对于各级地方政府兴建水利项目，财政部的统计口径显示，目前各级地方财政投资约占财政水利资金的54%，占到了半壁江山。但很多地方政府其实对于投资建设水利项目，“意愿不强、投入不足”。

　　调研报告披露：河南省每年用于水利的财政资金为70多亿元，占省本级财政收入的5%左右；黑龙江垦区开发建设60余年来，平均每亩耕地水利建设投资仅300余元，一些农场水利建设亩投资不足百元。

　　2013年审计署抽查的9个省中，有4个省的6个水利专项建设项目由于1.75亿元地方配套资金未到位，影响工程正常实施。

　　“从全国和地方的情况来看，水利资金总体投入力度都需要继续加强。”有参与分组审议的委员表示。

　　钱从哪来？

　　面对目前水利建设资金的庞大缺口，楼继伟在报告中明确提出，其中一个主要原因是当前“水利投融资体制机制还不完善”。

　　在他看来，公共水利设施仍然主要依靠财政投入，水利市场化投融资机制尚未全面建立起来。部分地方投入责任落实不到位，难以保证工期和建设目标要求，有些项目形成“半拉子”工程，有的灌区“有首无尾”，影响了工程尽快建成并发挥效益。

　　对此，全国人大常委会预工委的调研报告中也有相似的结论：

　　从调研情况看，水利建设依赖政府单一渠道投资的状况比较突出，非财政性投入占全社会水利资金投入比重普遍很低，社会资金对水利领域投入缺乏积极性，主要还是依靠贷款和群众投工投劳。水利中长期优惠贷款政策还未建立，有些地方用土地抵押的方式建立政府性水利融资平台，可能存在潜在的财政风险。

　　“水利建设领域没有完全体现‘谁投资、谁受益’的原则，未能形成政府与市场‘两手’协同发力的格局。”调研报告称。

　　“财政的资金永远是有限的，包打天下是不可能的，我们的财政资金应该通过税收的引导，适当的补贴来引导社会资金更有效地投入。” 吴晓灵委员在分组审议时表示。她建议，无论是从水利设施的建设主体，还是运行经营机制和水价制定，在推进水利改革时应“更多发挥财政资金的杠杆作用”。

　　楼继伟在报告中亦表示，未来政府投资应更多起到“四两拨千斤”的作用，“在继续坚持政府主导办水利的同时，加快建立政府和市场有机结合的机制，更加充分地发挥市场机制的作用”。

　　具体的改革举措或将包括：加快建立健全多主体、多渠道、多形式的投融资机制；进一步推动金融资本对水利建设的投入；研究制定吸引社会资本投入的政策措施，解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题，调动社会资本参与水利项目建设和管理的积极性等。

　　“怎么样建立政府和市场的有机结合机制，要吸引市场的投入，就必须要提高投资回报率。水在哪方面是赚钱的，这些不用政府去做，就让市场来参与，不赚钱的政府来做，这是一个基本原则。” 范徐丽泰委员称。

　　全国人大常委会预工委的调研报告中则进一步提出：加快水利投融资体制改革，开展水利项目“收益权”质押贷款或发行债券试点，扩大水利投融资渠道，对节水灌溉、农村供水等贷款项目试点贴息扶持。同时，建议研究探索公私合作等多种形式引导社会资本参与，鼓励社会资本通过特许经营等方式投资水利事业。

　　“解决水利问题不能完全靠国家，要更多地利用市场，创新融资模式，考虑吸引更多社会资本解决。” 王毅委员表示。