中共北京市委十一届六次全会22日至24日召开。会议总结2014年工作，研究部署2015年经济社会发展各项任务。全会审议通过《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》。《意见》对本市今后立法进行部署，提出“依法调整疏解非首都核心功能”，并通过立法改善民生，以解决就业、就医、就学、社保、住房、养老等问题。
经济社会发展
明年继续研究推出大气治理举措
会议审议通过了《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》、《中国共产党北京市第十一届委员会第六次全体会议决议》、《中国共产党北京市第十一届委员会第六次全体会议关于递补候补委员常宇、徐贱云为委员的决定》。
市委书记郭金龙报告了市委常委会工作。一年来，全市经济保持稳中有进的好势头，社会呈现和谐稳定的好局面，改革迈出坚实步伐。扎实推进全面深化改革工作，明确了抓好改革落实的路线图、时间表、施工图，今年以来共完成110项改革任务，制定出台改革文件82个。
市委副书记、市长王安顺部署了2015年北京市经济社会发展七项重点工作，包括努力破解城市发展难题，全力抓好大气雾霾治理，提高城市精细化管理水平，确保完成人口调控目标，坚决打好治理“城市病”的攻坚战等。
郭金龙针对明年经济社会发展工作指出，明年要主动把握和积极适应经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，坚持首都城市战略定位，推进京津冀协同发展，把转方式调结构放到更加重要的位置。
郭金龙强调了明年经济社会发展中需要重点关注的问题，针对大气污染防治，继续研究推出有效果的新举措。
2015年发展重点工作
1着力深化改革开放，推进行政审批制度、财税金融和价格、投融资体制、国资国企和农村改革，提高开放型经济发展水平。
2大力实施创新驱动，加快建设全国科技创新中心，发挥全国文化中心示范作用，更好地推动创新对首都经济的支撑引领。
3切实推动首都经济提质增效升级，着力调整产业结构，提升内需结构，优化城市空间布局，加快构建“高精尖”经济结构，努力增强发展后劲。
4努力破解城市发展难题，全力抓好大气雾霾治理，提高城市精细化管理水平，确保完成人口调控目标，坚决打好治理“城市病”的攻坚战。
5持续改善社会民生，着力提高就业和社会保障水平，促进教育医疗均衡发展，努力解决群众基本住房需求。
6深入推进法治政府和法治社会建设，深入推进依法行政，增强全社会法治意识，依法推进社会治理。
7积极落实京津冀协同发展战略，认真落实合作框架协议，促进三地协同发展、互利共赢。
2015年重点关注问题
1努力保持经济稳定增长。发挥好消费的基础作用，着力营造良好的消费环境，满足群众多层次、多样化需求；发挥好投资的关键作用，加大投融资体制改革力度和政府投资向重点领域的倾斜力度，推动基础设施建设、环境保护、棚户区改造和城乡接合部治理。
2大力推进经济结构调整。构建“高精尖”经济结构，既加快调整退出不符合城市战略定位的产业，又积极发现培育新的增长点；继续深入推进“六高四新”高端产业功能区建设，同时主动调整，提高产出效率，降低人口、环境、交通压力；围绕全国科技创新中心建设，更加积极推动首都创新资源整合。
3坚决疏解非首都核心功能。守住新增产业禁止和限制底线，不符合功能定位的项目一个也不能上；同时又要从坚持城市战略定位、完善城市功能、构建“高精尖”经济结构的要求出发，该推进的推进，该建设的建设。
4以更有力的措施补齐“短板”。对于大气污染防治，要坚持源头严防、过程严管、后果严惩，继续研究推出有效果的新举措；对于推进城乡接合部和棚户区改造，要坚持依法治理，切实加大推进力度，积极探索新的动员方式，调动群众参与的积极性。
5坚定不移地深化改革。针对工作中的难点问题，把情况摸透、问题症结号准，找出“怎么办、怎样办”的答案；对于那些涉及利益调整的改革事项，要加大专项协商力度，形成深化推进的合力；对于符合发展方向、影响大、一时意见统一难的改革事项，可以选择试点，待时机成熟再进行推广。
6增强推进京津冀协同发展的自觉性、主动性。要清醒地认识到，只有融入京津冀协同发展，才能更有效地把北京的优质资源激活；要围绕中央确定的目标、方向、路线图，认真落实好与天津、河北签订的合作协议，在构建协同创新共同体等方面积极作为。
7切实做好保障和改善民生工作。高度重视和解决民生领域的突出问题，努力扩大优质公共服务资源覆盖范围，推动公共服务均等化发展；进一步创新体制机制，积极推进保障安居工程建设，不断改善群众的居住条件。
法治建设
关键词·司法过错
要明确错案追责启动程序
【意见】健全司法过错责任追究机制、统一司法过错责任认定标准，明确纠错主体和启动程序。
【解读】法学专家洪道德认为，这是对“办案质量终身责任追究”的细化。近年来，从十八届三中全会到四中全会的相关决定，以及平时的一些法治理念贯彻中，都明确提出了“办案质量终身责任追究”的要求。但对于出现错案由谁来追究，如何启动等具体性措施还没有细化的东西。此次提出，明确纠错主体和启动程序，最终将会有更细化的对应措施出台，使错案责任追究的措施更加具体化。将错案责任追究的措施具体化，更有利于防范冤假错案的发生。
洪道德指出，要根据错案的性质和程度，进行相关的责任追究。有的案件属于违纪、违法，纪检部门是查办的主体。而有的错案必然与公检法机关办案人员的渎职、失职，乃至贪污受贿相联系。而这些问题的查办，都是由检察机关负责。所以，一旦错案的发生已经达到犯罪的程度，就要由检察机关负责查办，追究相关错案办案人员的刑事责任。
关键词·干预司法
干预司法细化责任处理
【意见】对于领导干部干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分。造成冤假错案或其他严重后果的，依法追究刑事责任。非因法定事由，非经法律程序，不得将法官、检察官调离、辞退或作免职、降级处分。
【解读】洪道德分析，针对领导干部干预司法机关办案这一点在十八届四中全会的决定里已经重点提及，是保障司法机关公正独立行使职权的措施之一。此次的意见将中央决定细化，更具有可操作性。领导干部如果干预了司法案件，按照干预的程度和造成的后果追究责任，责任更加分明和细化。领导干部干预了司法案件，未造成严重后果的，就应当由纪检监察机关给予党纪政纪处分。造成冤假错案和其他严重后果的，由检察机关追究其刑事责任。这些细化的措施，从机制上使领导干部不敢、不能干预司法案件。
非因法定事由，对法官等人员的处理事宜，在十八届四中全会的决定中已经提及。不得对抵制非法干预的法院、检察院办案人员打击报复，作调离、辞退、免职、降级处理，这一措施与前一种措施一脉相承，属于更加具体和延展性的措施。而这两项对司法人员履行法定职责的保护机制，都可以使司法机关的办案人员大胆地抵制各类干预，对各类干预坚决说不。
关键词·临时工
协助执法“临时工”要规范
【意见】严格规范工勤人员、临聘人员协助执法行为。
【解读】洪道德认为，工勤人员、临聘人员相当于平时提到很多的“临时工”，严格规范这些人员的协助执法行为，有助于推进行政部门的依法行政，打造一支高素质的行政执法队伍。近年来，由于有些行政部门招录的工勤人员、临聘人员的水平参差不齐，有的甚至文化水平偏低、素质偏差，有关“临时工”协助执法造成的各类恶性事件屡屡见诸报端。“临时工”有时就被当成不依法规范行政的挡箭牌，遇到问题和出了麻烦就将责任推给“临时工”。公众对“临时工”的诟病和批评意见较大较多。此次提出规范这些人员的协助执法行为，应该进一步明确这些人可以从事哪些执法行为，不可以从事哪些执法行为，让“临时工”的执法行为也有法可依。而这些人一旦在协助执法中有了相关的违法违纪行为，势必要依法依纪进行处分或处罚。此外，诸如临聘人员、工勤人员如何进行选拔，该遵循哪些选拔标准，其是否该单独进行执法行为，什么样的执法行为必须有正式执法人员在场等细节问题，未来也应该有一个更加明确和细化的实施办法。
关键词·人员管理
法官将有专业职务序列
【意见】建立法官、检察官和人民警察专业职务序列和工资制度。
【解读】洪道德表示，法官、检察官和人民警察专业职务序列的建立，应当体现去行政化，不应当再是与普通公务员模式一样的专业职务序列。也就是说，不再是传统的庭长、副庭长、队长之类的职务序列，而应当是类似于几级法官、检察官这样的专业技术性职务序列。这将有利于提高法官、检察官和人民警察的责任感，特别是公正司法的能力。而关于工资制度，应该实现法官、检察官和人民警察的工资收入高于其他司法行政、辅助人员，借此增强法官、检察官及人民警察的荣誉感。
关键词·法治人才
打造北京法治建设智库
【意见】建立法治人次专家库，打造北京法治建设智库。
【解读】据洪道德分析，打造北京法治建设智库，应该不同于已经存在的各类“专家库”。法治建设智库，其模式可以是不占用行政编制，将法学专家、律师、公检法机关有丰富经验的专业人员等各类法治方面的贤达集中在一起，不定期的针对法治建设领域遇到的一些全局性、宏观性、趋势性问题进行专题探讨研究，提出有针对性的宏观性意见。发挥这些专业人才的不同优势，集思广益。但既然是智库，就肯定不能探讨具体问题和个案，否则就成为了法律顾问，失去了智库的意义。
关键词·撤销违宪
摇号限行不违宪不违法
【意见】完善规范性文件备案审查制度，把所有规范性文件纳入备案审查范围，禁止制发带有立法性质的文件，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
【解读】中国政法大学教授洪道德指出，在我国，制定法律的权力在全国人大，制定地方性法规的权力在地方人大。政府不具有立法权，地方政府无权制定法律法规。因此，北京市各级政府没有制定法规的权力。
审议稿的这句话，实际上分三层意思。第一层，北京市政府制定规范性文件，要报北京市人大备案，由市人大来审查有没有违宪的地方、有没有和上位法冲突的地方。第二层意思是指，市人大如果发现北京市各级政府制定了属于立法权范围的一些法规，要加以制止，不能让它通过。第三层意思是，现在很难说有没有一些规范性文件已经违反了宪法、法律。如果有，一经发现，北京市人大就要对它进行撤销。
这三层意思是递进的关系，报备是防范、禁止是不让文件生效、撤销是让已经生效的文件不再有效。
对于购车摇号、购房摇号、单双号限行等规范性文件是否违法违宪，洪道德认为，这属于政府处置权范畴，政府有这种变通的权力。从管理角度上讲，这是一个简单的政策性调整，目前还找不到比摇号更科学的解决难题的办法。他指出，不能对宪法做绝对的解释，宪法是让每个人的权利都在可行的条件下行使。“宪法规定每个人都有受教育权，但有人能上大学有人不能上，那么高考是不是也是错误的？”因此，不能讲绝对的平等，个人权利的行使，不能影响更多人的权利。
关键词·公开论证
参与论证须有利害关系人
【意见】建立立法项目公开征集机制，完善法规立项论证制度和法规预案研究机制。对部门间争议较大的立法事项，引入第三方评估。对一些重要条款可专门召开立法听证会。完善行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经法制机构合法性审查或审查不合法的，不得提交讨论。
【解读】中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年指出，以前北京市准备在某个领域立法，一般是让北京市政府法制办提出一个草案，北京市人大常委会讨论决定是否通过。现在的范围更加宽了，可以找社会组织、有关专家、人大代表先做一个立法预案，列出立法的必要性、可行性及具体包括哪些内容。预案做出来后，市人大的内部法制委员会先审查，认为预案很不错，有必要性、可行性，可以把预案交给北京市政府法制办。法制办通过有关部门一起研究，提出立法草案，再交北京市人大常委会来讨论。
法规预案的研究类似于研究课题，是在贯彻民主立法、科学立法的要求。预案一般有时间限制，比如要求一年或者两年内做出。
应松年指出，有些法规规章的草案不是每一条都有争论，当有部分重要条款争论比较大时，可以单独召开立法听证会。举例说，道路交通安全法实施后，北京市在制定实施条例过程中，对于机动车没有违法、行人违法的情况下，是否要由机动车对行人进行赔偿争论很大。立法部门为此到各区县调查，收集意见后专门就这一条开听证会，最终主流的意见是赞成由机动车一方给予行人一定的补偿或者救助。
而探索建立涉及重大利益调整立法的论证咨询机制，指的是立法在平衡各方的利益时，除了要让利害关系人各自发表自己的观点，还可以咨询专业机构的专家。这些咨询机构不仅可以是市政府或者市人大设置的，还可以是社会上的第三方专业机构。总之要听取多方面的意见，这也是民主科学立法的一部分。
应松年指出，行政机关内部重大决策只有在经过合法性审查并且获得通过之后，才能进入集体讨论的环节，才能做出决策，这是必须经过的环节。审查的机构主要是指政府法制办，法制办也可以请相关专家和利害关系人来一起完成审查。审查的内容包括，重大决策有没有和立法的内容有冲突、是否在自己的职权范围内等等。
关键词·城市问题
解决问题不能靠领导说
【意见】坚持问题导向，针对问题立法，立法解决问题，促进改革发展决策与立法决策协调统一。
【解读】应松年指出，这句话的意思是，立法部门要考虑北京市存在哪些问题，针对这些问题来制定相应的法规。北京市政府也可以根据已经有的法律规定，结合北京的特色，实事求是地具体规定实施条例。
比如加快完善互联网领域立法，依法解决关系广大人民群众切身利益的就业、就医、就学、社会保障、住房、养老服务等问题。这些都是重点领域的立法。立法解决问题，关键是指，在解决一些重点领域的问题时，不能光靠某个领导随便说一下，或者是仅仅依靠某个政策。一定要通过立法的形式制定法律规范并且实施，让北京市人人都遵守。
此外，应松年指出，北京市目前和河北、天津之间有区域合作，比如经济发展和治理环境污染、解决交通等问题，还有航空方面的合作。这些方面的协同发展都必须通过立法的形式固定下来，不能光靠嘴上说。立法要明确规定各方的权利义务，三方都要遵守。
关键词·审计独立
独立监督腰杆子才能硬
【意见】强化监察、审计等专门监督，完善审计制度，狠抓审计发现问题的整改落实。推进审计机关人财物统一管理，加强审计职业化建设。
【解读】司法改革提出法院检察院等的人财物独立，是为了让这些部门可以不受干预独立行使审判权和检察权。审计机关的人财物独立也是为了使其更好地行使监督权，不受外界干扰。
应松年指出，从理论上讲，监督的基本原则是，凡是专门的监督机构，人财物都应该集中起来进行管理，不要分散。比如说，区审计局要对区里的财政收支等问题进行审计监督，而该局的人财物又是区政府来管，那么审计的时候胆子可能就没那么大，可能存在区政府通过限制人财物的手段来影响审计。
如果区审计局的人财物统一归市政府管，那么在监督区政府的时候腰杆子就硬了。他认为，审计部门的人财物应该全国统一，比如都归全国人大统一管，如果做不到，起码也应该是国务院统一管理。这样，审计部门对国务院各个部门以及各省市进行审计时，就不用担心因人财物的问题受到影响。
关键词·行政案例
法律不细案例可以补充
【意见】健全行政执法裁量权基准制度，规范和统一行政执法文书，探索建立案例指导制度，加强行政执法案卷评查。
【解读】行政执法监督的地方性立法已经被提上日程。应松年表示，行政执法遇到的情况各种各样，有时法律规定得比较粗，不可能面面俱到，就需要补充一些案例来进行指导。
具体的案例可以由法制办来编撰，挑选那些处理后社会效果较好的案例，并分成几大类。当行政执法遇到法律规定没那么细时，可以参照最接近的案例来处理，这样更能体现公平，避免引起争论。
案卷评查则可以判断行政执法是否公正、是否合法，以及判断案卷记录是否合乎规范。评查之后，可以将好的案卷拿出来示范，这对行政执法会有积极的促进作用。
同时还应完善投诉举报案件督查督办和监督考核制度，强化对不作为、乱作为、选择性执法行为的行政监察和究责问责。
A06-A07版采写京华时报记者张剑 裴晓兰 京华时报制图谢瑶
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