长江商报消息 记者 周舜尧
“新常态对政府自身建设提出了更高要求。我们要以法治政府建设为核心，以能力建设为抓手，加快推进治理体系和治理能力的现代化，努力打造人民满意政府。”1月27日，湖北省省长王国生在政府工作报告中专门用一章来讲述加强法治政府建设，提出在2020年前基本建成法治政府。
2月2日，湖北省政府法制办公布2015年工作要点，提出今年推动出台《湖北省加强法治政府建设工作规划（2015—2019年）》，以明确未来5年湖北法治政府建设的工作思路、工作重点和具体措施。
长江商报记者就深化行政执法体制改革、推进行政首长出庭应诉、行政复议相对集中等法治政府建设核心内容进行采访，结合湖北省政府法制办2015年要点，管窥湖北省法治政府路径。
民告官，官必应
去年，湖北省荆门市的行政机关负责人出庭应诉率达到100%，“民告官，官必应”在这里成为新常态。
湖北省政府法制办行政复议处处长徐劲接受长江商报采访时说，今年湖北省法制办拟组织召开会议，在全省推广荆门经验和办法。
徐劲介绍，早在2007年，荆门市就出台了有关行政应诉工作的意见，但由于缺乏刚性约束制度，连续几年的行政首长出庭应诉率却不高。
据统计，在2007年4月至2011年12月，荆门市两级法院共审理行政诉讼案件504件，行政负责人出庭应诉的仅11件，占案件总数比仅为2.2%。
2011年12月12日，荆门市以第8号政府令颁布了《荆门市行政首长出庭应诉暂行规定》，在该市各级机关推行行政首长出庭应诉机制，此后的三年中，荆门市行政机关负责人出庭应诉率分别达92.8%、98.5%、100%。
这一规定明确，年度第一件案件、一审败诉的二审案件、重大行政处罚案件、政府责令行政首长出庭的案件、土地房屋征收案件、社会影响较大的案件、以政府部门名义由部门办理的案件等七大类案件行政首长必须出庭。
同时规定，行政首长出庭应诉比例，不低于本机关年度案件数量的三分之一，用数据量化的方式，来保障制度不会形同虚设。
规定实施之后，荆门市政府还配套建立了年度考评制度、通报批评制度、应诉报告制度、委托准许制度、庭审观摩制度等制度。
通过这些制度，行政首长的应诉行为被纳入年度考核评分，未按规定执行的单位，还被点名通报批评。同时，也可以通过旁听，感受庭审现场氛围，了解流程和技巧，提高出庭应诉能力。
“出一次庭，比参加几次法律知识讲座加起来效果还要好。”湖北省政府法制办公室副主任魏月明接受长江商报采访时说，在荆门调研这项工作时，不少行政机关负责人纷纷表示，出庭应诉可以极大地提高法治思维和法律意识，并且与老百姓面对面沟通，更有利于促进社会矛盾的解决。
荆门市法制办统计数据表明，自2012年实施行政首长出庭应诉制度以来，该市行政诉讼案件协调撤诉率得到了大幅提升，增幅每年都在40%以上。
魏月明说，今年，湖北省政府法制办将认真办理以省政府为被告的行政诉讼案件和以省政府为被申请人的国务院裁决案件，同时，指导全省各级行政机关健全依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判等制度。
行政复议权相对集中
2014年度，湖北省政府本级收到行政复议申请573件，与2013年的296件相比上升93.58%，全省共收到4838件，比2013年3598件上升34.46%，申请人总数达2058人，行政复议的案件数呈现快速增长的趋势。
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出申请，经审查后，作出行政复议决定的行政行为，也是解决行政争议的主要途径。
魏月明说，今年，湖北将巩固武汉城市圈试点工作成果，深化行政复议体制机制改革，扩大行政复议委员会试点范围，推进其他市县开展。
“相对集中，就是让老百姓明确该找谁。”魏月明说，目前行政复议提出的渠道有两条，一是作出行政决定机关的同级政府法制机构，二是其系统的上级部门。而行政复议相对集中，主要是向同级政府法制机构集中。
魏月明表示，行政复议渠道的分散，一方面造成了人员配备不足，行政复议案件办理能力有限的问题，如湖北省政府法制办只设1个行政复议处，仅有7名工作人员，需要承担全部省本级的行政复议及应诉案件处理工作。另一方面，也存在受理申请时，发生不同机关相互推诿的可能性。
以武汉城市圈试点为例，通过搭建武汉城市圈建立行政复议工作规范化建设协作平台，并建立城市圈行政复议专家库，破解圈内不同地区专业资源不平衡问题，圈内城市行政复议能力得到极大的提升。
同时，归属到同级政府法制机构办理后，也有利于增加政府主要领导亲自参与办理案件的次数，促进行政复议质量的提升。
魏月明介绍，武汉城市圈内已有多个城市市长、副市长等主要领导亲自参与行政复议案件办理工作。
其中，某市副市长、市公安局局长在办理其分管领域内的行政复议案件时，发现行政决定确实存在问题，最终作出撤销之前作出的行政决定。同时，这名副市长在还在分管领域召开大会，分析错误的行政决定作出的原因，提出了规避错误决定的办法。
一城一级执法队伍
湖北省政府法制办公室2015年工作要点提出，深化行政执法体制改革，推动出台《中共湖北省委、省政府关于进一步深化行政执法体制改革的若干意见》，包括完善综合执法的体制机制，加强对相对集中行政执法权等执法改革的指导等方面，这是解决“多头执法”、“多层次执法”等执法乱象的主要办法。
魏月明说，解决“多头执法”的方式主要是推动相对集中行政处罚权，例如，在城市管理领域实行“7+N”模式，即市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理及其他执法权力的集中。
目前，这项改革试点在武汉、襄阳、黄石等53个市、县和洪湖湿地、武汉火车站等5个特殊区域推进，将城市管理领域及其他行政管理领域部分执法整合为一支执法队伍，优化了执法资源，执法力度和效果有明显提升。
同时，相对集中的处罚领域还在由城管领域向水利、文化、河道采砂、旅游监督管理等横向领域扩展，并且还向乡镇的纵向深化。
2014年4月，黄冈市黄梅县小池滨江新区成为湖北省首个开展相对集中行政处罚权工作的乡镇，新成立的湖北小池滨江新区管理委员会综合执法局，成为集中行使行政处罚权的行政机关，包括城管、工商、环保、交通运输等领域的处罚均由一个执法机关来实施，避免了再出现多头、重复执法的可能性。
“同一个事，可能有一个领域的不同层次的执法队伍去执法。”魏月明说，除“多头执法”外，多层执法也是造成执法不公的主要原因之一。比如，一家超市内售卖的商品的价格问题，省、市、区三级物价部门都有执法权，都有可能进行执法。
魏月明说，今后行政执法体制改革的方向是，省级部门除必须保留外，不再参与具体执法行为，而是通过监督检查下一级机关的执法行为来促进执法；一个城市（特别是设区的市）的同一领域，只设置一级执法部门，统一执法队伍，避免重复执法。
约束自由裁量权
美国著名行政法学家施瓦茨曾说：“自由裁量权是行政权的核心，行政法就是控制自由裁量权的法。”自由裁量权被如此重视，主要是其中可能存在权力寻租的空间。
以针对未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营违法行为的处罚为例，《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条关于这一违法行为的处罚范围包括：有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。
从法律规定可以看出，针对上述违法行为处罚的自由裁量权存有8倍违法所得或者7万元的处置空间。如果被执法人员滥用，将造成巨大的不公。为此，湖北省开始积极推进细化量化行政处罚自由裁量权标准及配套制度。
魏月明介绍，截至2014年底，湖北全省41个重点省级执法部门建立了细化量化行政处罚自由裁量权标准及配套制度，包括明确行政处罚裁量原则、划定行政处罚裁量期限、公开行政处罚裁量标准等基本步骤，以及行政处罚裁量审核制度、告知制度、裁量公开制度等配套制度。
建立行政处罚裁量权基准制度后，上述违法行为的处罚标准，根据情节和危害被细化为没有违法所得或违法所得不足5000元的，没收违法所得，处以3万元罚款；违法所得不足1万元的，没收违法所得，处以3万元以上5万元以下罚款等六个不同层次的处罚幅度，合理压缩行政执法机关及其人员的权力弹性空间，防止行政处罚裁量权的滥用。
（张艳斐亦对本文有贡献）
opinion
自由裁量权是行政权的核心，行政法就是控制自由裁量权的法。
—美国行政法学家施瓦茨
4838件
2014年度，湖北全省共收到行政复议申请4838件，比2013年3598件上升34.46%，申请人总数达2058人，行政复议的案件数呈现快速增长的趋势。
53个
推动相对集中行政处罚权解决“多头执法”（如在城市管理领域实行“7+N”模式）。这项改革试点在武汉、襄阳等53个市、县和洪湖湿地、武汉火车站等5个特殊区域推进。
40%
自2012年实施行政首长出庭应诉制度以来，湖北荆门市行政诉讼案件协调撤诉率增幅每年都在40%以上。
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