立法法实施15年来首修将提请全国人大会议审议

全国人大会议审议过的法律案

全国人大会议审议表决法律草案程序

　　3月5日开幕的十二届全国人民代表大会三次会议，一项重要议程就是审议立法法修正案草案。

　　这是立法法自2000年颁布，实施15年来首次修改。去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案，修改条款占三分之一。

　　一些法学专家认为，立法法修改的关键问题是立法权划分和立法监督，但全国人大代表周洪宇最关心的问题是“公民怎么参与立法”。这部“高大上”的宪法性法律，在全国人大代表胡连松看来，与老百姓的生活，特别是政治生活密切相关。

　　周洪宇和胡连松都曾两次提交修改立法法的议案。这次大会，他们或将和2900多名全国人大代表一起，见证新修改的立法法诞生。

　　专门安排一整天审议立法法修改

　　明天上午，十二届全国人民代表大会三次会议将召开预备会，选举大会主席团和秘书长，表决通过会议议程。但昨天抵京的人大代表，已拿到根据议程草案作出的大会日程安排。

　　根据安排，3月8日上午，全体代表将听取全国人大常委会副委员长李建国作关于立法法修改的说明；3月10日，代表们将有一整天时间，专门审议立法法修正案草案。

　　此间，大会秘书处的法案组可要忙坏了。他们将派人到各个代表团听取代表的审议意见，全国人大法律委员会还将进行统一审议，在修正草案基础上形成决定草案，再提请代表审议，并经大会主席团讨论，最后形成建议表决稿，3月15日大会闭幕时提请表决。

　　但这只是初步安排，相关日程可能会有所调整。因为根据现行立法法，大会审议法律如果遇到重大问题，可暂不付表决，授权常委会作进一步决定或继续审议。

　　今后或增加代表大会审议法律次数

　　这是十二届全国人大民代表大会审议的第一部法律案，也是自2000年立法法实施以来，全国人民代表大会第六次审议法律案。这些年来，提请大会审议的法律案屈指可数，但2000年前并非如此。

　　南都记者发现，1979年至1999年的20年间，全国人大会议审议了至少41部法律，其中只有4次大会没有审议法律。

　　事实上，大会审法有客观限制。“大会一年只开一次，要审议政府工作报告、预决算报告、两高报道、常委会工作报告等，一共那么点时间，留给立法的就不多了”，中国政法大学终身教授应松年说，其曾担任两届全国人大代表。

　　但全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂指出，立法权是最高国家权力机关很重要的一项权力，这项权力不行使是不行的。党的十八届四中全会后，全国人大常委会法工委主任李适时也撰文指出，发挥人大在立法中的作用，要增加代表大会审议法律案的次数，充分发挥人民代表大会的立法职能。

　　这意味着，今后或将有更多法律草案提请全国人民代表大会审议。

　　当前立法中争权诿责现象较为突出

　　去年8月，全国人大常委会初次审议立法法修正案草案。

　　全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在审议时提到，制定立法法有两个动因：1979年立法活动全面恢复后，立法工作积累的经验做法需要制度化、法律化；同时，立法数量大增后出现“打架”的情况，执法机关有时都无所适从，对国家法制统一造成很大影响。

　　曾参与立法法起草的中国社科院法学研究所研究员李步云提到，立法实践遇到一些问题，比如有的机关越位立法，有的地方和部门搞保护主义，因此立法法要解决四个核心问题：立法权限划分、立法程序、法律解释、立法监督。

　　这些问题今天依然存在，也是此次立法法修改的关键。

　　在十八届四中全会决定辅导读本中，全国人大常委会法工委主任李适时专门就立法问题撰文指出，当前立法中部门利益和地方保护、争权诿责现象较为突出。

　　因此，谁主导立法，成为立法法中的关键问题。多位全国人大常委会委员在审议中提出，应强调人大主导立法，防止“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”。

　　全国人大代表、安徽省人大常委会副主任胡连松向南都记者指出，立法法在实践中遇到了新情况，需要解决新问题，比如人民代表大会与常委会立法权限的界定不够明确，授权立法不够规范，科学立法、民主立法的机制不够健全，党的十八届三中、四中全会对立法工作做出的部署，也需要通过修改立法法落实。

　　拟规定政府规章不得减损公民权利

　　立法法修改主要围绕立法体制机制的完善，似乎与老百姓关系不大。

　　“其实不然”，在胡连松看来，“高大上”的立法法与老百姓的生活，特别是政治生活密切相关，比如立法法修正案草案完善了税收法定的相关规定，这就能有效克服因某个国家部门一纸通知就增加公民税负的状况；草案还规定，部门规章、地方政府规章，没有法律、法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　这两点在应松年看来，是此次立法法修改的亮点，也是影响比较大的条款，尤其后面一条一旦写入，今后政府想通过规章甚至“红头文件”就限行、限购，一般是行不通了。

　　“公民怎么参与立法”是全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇一直关注的问题。周洪宇2009年和2010年连续提交议案，建议完善立法立项、起草、听证、评估等程序，扩大公民参与立法的途径和范围。在他看来，修改好立法法是确保立法质量的根本。

　　图解

　　什么是立法法

　　立法法是一部“管法的法”如果把新出台的法律比作新生婴儿，那么立法法规定了“这些娃娃是怎么生出来的”。

　　注解：现行立法法2000年3月由九届全国人大三次会议通过，当年7月1日起实施，是关于国家立法制度的一部基本法律，全文共6章94条，对立法应当遵循的原则、立法权限、立法程序、法律解释、适用规则、法规规章备案等作出规定。

　　缘何修改

　　当前立法中存在的问题：

　　“打架” 争权 诿责

　　注解：截至去年9月，我国已制定现行有效法律242件，行政法规737件，地方性法规8500多件，自治条例和单行条例800多件。目前，立法实践遇到一些问题，比如有的机关越位立法，有的地方和部门搞保护主义，有的法律法规反映人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，部门利益和地方保护、争权诿责现象较为突出等。

　　怎么修改

　　“增量型”修改

　　将完善立法体制、突出人大的立法主导权，推进科学民主立法，加强备案审查制度、赋予更多地方城市立法权、完善民众参与立法的机制等。

　　注解：2014年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案，修改条款占1/3。在此基础上，草案将提请2015年3月5日开幕的十二届全国人民代表大会三次会议审议，作为今年人大会议一项特别的议程，大会会期也因此比去年延长。会议期间，2900多名全国人大代表将听取全国人大常委会副委员长李建国作关于立法法修改的说明，审议、表决草案。此外，人大还专门安排了一场关于立法法修改和人大立法工作的记者会。

　　全国人大会议审议表决法律草案程序：

　　注解：之前曾出现村委会组织法、民事诉讼法提请全国人大会议审议时，一些代表提出有些问题还需要调研，所以大会授权人大常委会再修改后通过。本次立法法修改拟增加单独表决机制，经委员长会议决定，常委会会议可以对个别有重大意见分歧的条文单独表决。

　　为什么要全国人大代表审议

　　“基本法律”的制定修改：全国人大会议来做

　　注解：现行立法法对立法权限有所规定，即全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律，全国人大常委会制定和修改除此之外的法律。不过，哪些法律属于基本法律，一直以来没有明 确 定 义 。比 如 有“经济宪法”之称的预算法的修改是由全国人大常委会审议通过，并没提请全国人民代表大会审议。因此有建议提出，立法法修改中，应对全国人民代表大会和全国人大常委会的立法权限作出更明确规定。

　　统计发现，2005年至今，全国人大会议审议过5件法律案，分别是2005年审议反分裂国家法，2007年审议物权法、企业所得税法，2010年审议选举法，2012年审议刑诉法。立法法修正案草案是十二届全国人民代表大会审议的第一部法律案，也将是2005年至今全国人大会议第5次审议法律案。

　　全国人大会议审议过的法律案：

　　1979年，我国立法活动全面恢复。1979年到1989年11年间，只有1983年和1987年两次全国人民代表大会没有审议法律案，9次大会共审议法律案26部，平均每次大会审议3部。1990年到1999年10年间，只有1993年、1998年两年没有审议法律案，8次大会共审议15部法律。2000年，《立法法》颁布以后，全国人民代表大会审议法律案数量直线下降，到2014年只有5次会议审议法律，审议了6部法律。

　　立法法与老百姓有啥关系

　　税收法定了，收费能法定吗？“不仅税收法定，收费也应该法定，如果仅仅管住了税，而没管住费，公民、法人和企业照样还是负担很重。”—全国人大常委会委员尹中卿

　　去年底至今年初，国务院下文，成品油消费税连涨三次，以后是不是就不能随便这样？“立法法通过后不能马上解决这个问题，必须在1985年的授权决定废止以后才能彻底解决。”—全国人大常委会法工委国家法室副主任武增

　　“收税”没那么容易了

　　立法法修正案草案，将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，即“税收法定”。

　　注解：其实现行立法法早就规定，关于税收的制度只能由全国人大及其常委会制定法律，这叫做“专属立法权”(现行立法法规定了9项专属立法权及一个兜底条款)，不过30年前全国人大作出了两个涉及税收的授权决定。

　　现行18个税种，全国人大立法的只有3个，其他15个税种是依据国务院的条例甚至是暂行条例。立法法修正案草案拟完善授权立法制度，明确授权目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则，即“授权受限”。

　　注解：如果专属立法权的事项尚未制定法律，怎么办？现行立法法规定，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要先制定行政法规。改革开放以来，全国人大及其常委会共作了16个授权决定，其中1984年和1985年两个涉及税收的授权决定十分重要，据此国务院制定了很多税收的暂行条例，目前，1985年的授权仍有效。

　　一些地方政府出台车辆限行、住房限购等制度，今后是不是就有了规范？

　　“现实生活中限制老百姓权利的‘红头文件’很多，立法法修改后对之前的不朔及既往，但会推动规范，同时政府部门不能发新的‘红头文件’来限制、侵害公民权利。”—全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂

　　“红头文件”没那么任性了

　　立法法修正案草案新增规定：部门规章规定的事项，应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。应制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府规章。规章实施满两年需继续实施规章所规定的行政措施的，应制定地方性法规。而且“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，即“保护公民合法权益”。

　　注解：当前，一些具有立法性质的“红头文件”饱受诟病，有的违反国家法律规定，有的相互“打架”，有的“发而不废”，有的甚至“暂行规定”暂行了几十年，损害老百姓利益，也削弱政府的公信力。

　　地方立法到底是收是放？

　　“赋予设区的市地方立法权问题应当慎重。第一，必要性不大；第二，与现在简政放权的改革方向不一致；第三，很难保证立法质量。”—全国人大常委会委员刘政奎

　　“地方立法”没那么紧收了

　　立法法修正案草案提出：较大的市可以对城乡建设管理、环境保护等方面事项制定地方性法规。较大的市包括国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。

　　注解：目前全国共有设区的市284个，其中没有地方立法权的235个。草案规定意味着，这235个设区的市将被赋予立法权。现享有立法权的较大的市有49个，包括27个省会市、18个国务院批准的较大的市，还有4个经济特区所在的市。

　　老百姓对立法有了更多发言权

　　立法法修正案草案在编制立法规划和年度立法计划的规定中，提出要广泛征集意见；在法律修改程序中也明确要“通过网络等媒介向社会公布，征求意见”，即“民众可从法律规范的被动调整者成为主动参与者”。

　　民众还能参与立法监督

　　立法法修改拟赋予200多个设区的市立法权，如果民众发现当地出台的法规与上位法有冲突，制定的规章损害自身权利等，可向人大提出审查建议，不适当的法律法规将予改正或撤销。也就是说，“如果地方的法规与国家法律有冲突，老百姓是可以去告的”。

　　出品：南都数据新闻工作室

　　主持：邹莹

　　数据采集与分析：南都记者 商西 实习生 刘甦

　　设计：张许君