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收费法定有多远 公民权利怎保障六问立法法修改

来源:南方都市报
★聚焦立法法
★聚焦立法法

  南都讯 记者吴斌 陈磊 商西 发自北京 税收法定了,收费能不能法定?设区的市可以立法后,地方会不会滥用立法权?“红头文件”满天飞,能不能通过立法法修改得到遏制?南都记者采访各方人士,聚焦修法六问。

  多位专家认为,立法法修正草案中一项非常重大的规定就是,没有法律法规等依据,政府规章不得设定减损公民权利或增加公民义务的规范,这一规定今后或将带来深远影响。

  1

  政府非税收入怎么规范

  当前各种附加费等行政事业性收费非常混乱,是否可以在立法法修改中予以规范?

  “不仅税收法定,收费也应该法定”,全国人大常委会委员尹中卿此前在审议立法法修正案草案时指出,现在政府性基金很多都是以“红头文件”或地方政府文件来确定,“如果仅仅管住了税,而没管住费,公民、法人和企业照样还是负担很重”。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文也提到,现在税收法定原则已经深入人心,但中国政府的收入中,税收收入只占到约60%,还有约40%属非税收入,例如饱受诟病的行政事业性收费,这次立法法草案没有对财政法定的原则进行细化,是一个遗憾。

  “实际上国外一些政府收入的情况是90%都是税收,只有小部分的非税收入”,施正文认为,目前我国政府收入形式不规范,非税收入比重太大,要进行费改税,减少收费,同时对一些并非公共服务的项目收费也应通过制定《行政收费法》,对收费权限、原则、程序以及监督检查有基本规定,这样即使某一项收费不是通过人大立法来确定,也基于法治轨道。

  北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文则认为,实际上,现行立法法已经明确对非国有财产的征收也只能通过法律确定,这意味着政府要收费,就必须立法。

  2

  会不会造成地方滥立法

  这次立法法修改拟赋予设区的市地方立法权,符合条件的有200多个,如此放开会不会造成地方滥用立法权?如何进行监督审查?

  全国人大代表高明芹认为,较大的市对于立法权确实很期盼,因为现有法律不可能延伸到社会管理的方方面面,需要各地依据自身情况制定法规,比如针对城管执法出台具体可操作的规范,又如停车场管理问题,乱停乱放现象通过立法可以得到一定遏制,此外各地改革的情况和社会发展情况差异很大,需要通过立法保障,还可以有效解决地方政策的连续性问题。

  但在国家行政学院法学部教授杨伟东看来,这些立法权的城市可能没有立法经验,会不会造成滥用,这种担心并不多余,未来一定面临这个问题。但草案作出循序渐进的处理方式,不是一下子扩大,而是设立严格条件,对立法权限作出限定,不是所有事项都可以“染指”。他指出,这次立法法修改“被动变为主动”,从长远来看,就是要发挥监督作用,比如公民提出审查建议,相关机关就应启动审查机制,如果发现立法问题,及时纠正错误。

  “就我老家岳阳市来说,洞庭湖和君山的生态环境保护,国家不会为之专门立法,湖南省也难于为之专门立法,岳阳如果有了立法权,它就应该搞这个立法”,北京大学法学院教授姜明安认为,完全没必要担心扩大地方立法权会导致立法乱、立法滥,因为按照立法法规定,重要立法事项的立法地方无权染指,且上位法效力高于下位法,凡中央和省级人大及其常委会已经立法的事项,市级人大不能制定与之抵触的地方性法规,地方立法如果违宪、违法,机关、团体、组织和公民可以申请审查,乱立法、滥立法不仅相应立法会被撤销或宣布无效,其负责人和有关责任人员还将被追究法律责任。

  对于草案对地方立法权作出的限定,姜明安认为完全没必要,他也曾提出意见,“但是属于少数人的意见,未被采纳”。姜明安提到,很多人担心地方一旦有了立法权就会乱来,一审稿限定为城市建设、市容卫生、环境保护,这次草案增加了历史文化保护一项。

  杨伟东指出,这一修改相比二审稿,扩大了地方立法权的范围,应当是有一个博弈的结果,从较大市的情况看,这些领域客观上来说需要立法权,也是公众比较关心的,同时又具有地方特点。

  3

  “特别重大”事项包括哪些

  立法法修改拟规定,本行政区域特别重大或者社会普遍关注的事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过,“特别重大”、“社会普遍关注”的事项是哪些?是否应当包括机动车限行、限购等问题?

  姜明安指出,“特别重大”、“社会普遍关注”等用语属于法律上的“不确定概念”,对此,人大有解释和裁量权,立法法作此规定,是希望扩大人大的立法权,避免人大立法权虚置,被人大常委会取代。但他指出,显然这个问题单靠立法法解决不了,还必须改革现行人大制度,适当减少人大代表人数,适当增加专职人大代表和增加人大会议会期,否则立法法赋予人大更多立法权也实际承担不了。

  杨伟东指出,这属于不确定法律概念,运用的时候确实是比较难,立法法如果能作出更加明确的列举,或者既有列举又有概括性的规定是比较好的,但目前看来只有概括性的规定,所以未来适用当中一定会有如何适用、边界多大的问题。杨伟东认为,这么规定边界的意义在于,这些事项原则上应当属于地方性法规的权限,而不应当属于地方规章,随着立法经验积累,未来实践当中可能碰到的问题总结,可以把这些概括的规定逐步细化,形成一些列举性的内容,就能更清晰地划定,哪些属于地方法规的权限,哪些属于地方规章的权限。

  4

  “单双号限行”是否减损公民权利

  立法法修改增加规定,没有法律法规等依据,政府部门规章、地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,对此怎么理解?“北京市机动车单双号限行常态化”的规定是否属于这种情形和规范?

  中国政法大学法学教授应松年认为,这是非常重大的规定,以后政府规章不能逾越这个界限,比如没有法律依据,要出台“红头文件”减损公民权利,就不行了,又比如收费,现在种类很多,是不是都有法律依据?没有法律依据,有一些是不是就不能收?到底哪些是属于减损权利的事项,可能要很好研究,要有解释。

  “我觉得这是一个至关重要的规定”,杨伟东也认为这涉及公民权利受什么限制的问题,实际上是一个偏重于保护公民权利的规定。

  姜明安认为,机动车限行、限购当然具有“减损公民、法人和其他组织权利的性质,今后实施这些行为必须有法律、行政法规、地方性法规的依据。”

  5

  能否遏制“红头文件”满天飞

  当前“红头文件”泛滥的问题备受诟病,能否通过立法法修改对此进行规范和监督?

  姜明安指出,“红头文件”是指行政法规、规章以外的,各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令,又称“行政规范性文件”,广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。“红头文件”不属硬法的范围,不由立法法调整,但“红头文件”更需要审查,目前没有统一的法律调整,违法的概率比法规、规章要高得多。为规范“红头文件”,迫切需要制定全国统一的规范性文件法,规定“红头文件”的制定权限、制定程序和监督审查机制,在全国性法律出台以前,应鼓励地方先制定这方面的地方性法规进行探索。

  全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂指出,现实生活中限制老百姓权利的“红头文件”很多,立法法修改后对之前的不溯及既往,但会推动规范,同时政府部门不能发新的“红头文件”来限制、侵害公民权利,比如限购限行,是政府出于公共利益考量的一种行政管理方式,首先要判断合理性,然后再确定合法性,应该制定行政规章,不能是“红头文件”,而且作为临时措施应有时限,不宜过长。

  6

  怎么让司法解释不“越权”

  一些司法解释被认为“越权”,比如刑法修正案(八)中规定“醉驾入刑”,但最高法院提出“醉驾不一律入刑”,对于司法解释的规范应当在立法法中如何明确?

  姜明安提到,立法法修改新增规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意,就是为了限制两高的司法解释权。

  他指出,多年以来,两高,特别是最高人民法院发布了大量的司法解释,法律条文100条,司法解释往往搞出200条、303条,有些解释已经不完全是解释,而是在立法或修改立法,即使是解释,有些也是对人大常委会立法解释权的侵越。今后要加强人大立法,按照三中全会、四中全会的要求进行改革,增加专职代表、专职委员,特别是增加法律专家,使人大和人大常委会能高效、高质地行使宪法授予的立法解释权和立法监督权。

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(责任编辑:UN652) 原标题:收费法定有多远 公民权利怎保障六问立法法修改

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