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改革方法论:立法法修正案事涉“税率法定”

来源:中国经营网 作者:许浩

  编者按/两会闭幕,改革毫无意外的成为真正的关键词。

  如中国改革开放的总设计师邓小平所言,改革也是一场革命,这决定改革既需要勇气,又需要智慧,同时更需要具体实施的方法论。无论是牵一发动全身的财税体制改革,还是涉及到数额巨大的国有企业体制的深化改革,抑或是否能够进一步降低企业营商环境负担的改革,都需要拥有具体实施的方法论。

  从勇气到智慧,再到方法论,深化改革从制度设计到实施,正在一步一步改变着我们生活着的这个时代。

  立法法修正案事涉“税率法定”

  经过一番波折之后,“税率法定”原则有望重新回到立法法修正案草案中。3月12日上午举行的十二届全国人大三次会议主席团第二次会议上,全国人大法律委员会建议,根据代表意见,将立法法修正案草案中“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”这一法定事项的表述,修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。多位财税法律专家认为,这是我国财税法治建设的一大进步。

  “税率法定”之争

  3月8日下午,全国人大常委会副委员长李建国作了《立法法》修正案三审稿(以下称“三审稿”)说明。其介绍,三审稿第三条中规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度,只能由法律规定”。

  而在此前的《立法法》修正案二审稿中,相关表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。

  这一删改在财税法律专家和全国人大代表中引起热议,他们担心,如此规定过于笼统,不利于有效规范政府的征税权力,难以全面落实税收法定原则。

  为此,3月11日中国财税法学研究会向全国人大法工委、预算工委递交了一份《关于完善税收法定的建议》(以下称《建议》)。

  与此同时,全国人大代表、山东电影电视剧制作中心艺术副总监赵冬苓也联合几位人大代表提出相似建议。

  中国财税法学研究会会长刘剑文介绍,《建议》的主要内容是,税率应该在法律范围内由全国人大主导进行调整。

  刘剑文认为,税收法定原则包括三个方面:一是课税要件法定,即纳税人、征税对象、税率等基本税收要素应当由法律规定;二是课税要素明确,即上述基本税收要素在法律中的规定应尽可能是明确、详细的,避免出现漏洞和歧义;三是征税合法,即税务机关必须严格按照法律规定的课税要件和征纳程序来征收税款,不允许随意加征、减征、停征或免征。

  “税率决定了纳税人税负的轻重,如果《立法法》规定的税收法定原则不包含税率法定的话,就意味着行政机关可能获得了擅自增加或降低税率的大权,其结果必然将是税制变动不稳定。”

  受国际油价下跌影响,我国成品油价格在去年11月29日、12月13日及今年1月12日迎来多次下调。

  财政部和国家税务总局下发通知,三次上调汽油和柴油等成品油的消费税。这种未经过立法机关讨论就上调税收的做法,备受争议。

  修法焦点

  财税法律专家和全国人大代表对“税率法定”的质疑,引起了立法机关的关注。

  在3月12日上午举行的十二届全国人大三次会议主席团第二次会议上,第十二届全国人民代表大会法律委员会提交了关于《中华人民共和国立法法修正案(草案)审议结果报告》(以下称《报告》)。

  现行第十八条规定,列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议。

  《报告》称,法律委员会经研究认为,税率是税种的基本要素,凡是单行税法都要对税率做出规定。比如企业所得税法,在设立这一税种的同时,规定税率为25%;明确税率由法律规定,并不排除税收单行法律同时明确由国务院对具体税率作出调整,比如车船税法,在规定税目的同时,相应也规定了幅度,并授权国务院或者地方可以在幅度内确定具体税额或者调整。

  为此,按照落实税收法定原则的要求,根据代表们的意见,建议将这一项表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收管理等税收基本制度”(修改决定草案第四条)。

  刘剑文认为,这是我国财税法治建设的一大进步,既可为市场经济发展营造稳定的环境、合理的税法环境,也有利于以点带面地推进我国的法治进程。

  现行《立法法》第二十二条规定,法律草案修改稿经各代表团审议,由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。

  全国人大法工委副主任郑淑娜曾公开表示,税种即包括纳税人、征税对象、计税依据和税率,为了表述更为科学采取了目前修正案的表述。

  利益之争

  那么究竟是什么原因导致了前述“税率去留风波”呢?

  刘剑文教授介绍,据他了解,《立法法》修正案三审稿中将“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个重要元素删除,可能出于以下两个方面的考虑:一是,《立法法》规定税率法定后,税率由全国人大确定,会影响到地方政府对于地方税税率的确定;二是,税率政策是调控经济的重要杠杆,中央政府相关部门根据实际情况提出调整税率。一旦税率法定,中央政府相关部门将难以及时采取此手段,进行经济调控。

  对于上述两个问题,刘剑文认为大可不必担忧。对于第一个问题,在目前的18种税中,可以分为三类:中央税、地方税、中央和地方共享税。

  根据税率法定原则,虽然上述三种税的税率都需要由全国人大以立法形式统一规定,但是,对于地方税,全国人大立法时可设定为浮动税率,即给税率一个范围,在这浮动范围内,由地方政府选择地方税率。比如现行车船税的税率,就采取了这种方式。

  对于第二个问题,刘剑文认为,虽然全国人民代表大会每年只召开一次,但是其闭会后,还有全国人大常委会处理日常工作。每年全国人大常委会要召开6次会议,难道每两个月调整一次税率还不够?

  “税率是不能频繁调整的,会影响政府的公信力,也不利于市场经济稳定发展。” 刘剑文说。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍,税率由法律规定,是国际通行的惯例。很多国家都是由宪法法律表述税收法定的原则。

  比如法国的宪法规定各个税种的征税基础、税率必须制定法律。日本的宪法规定,税种的设立和现行税收的调整、税率都由法律来规定。

  施正文教授还认为,地方政府自行制定税收优惠政策,违反了税收法定原则。清理税收优惠必须有法律做保障,法律中明确制定税收优惠的适用条件、优惠方式、适用范围等关键元素。

  为此,施正文建议,此次《立法法》修改应该增加税收优惠“只能由法律规定”的条款,切实维护税收政策的严肃性。

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