立法法“税收法定”逆转背后：多方联名建议

　　四天之间，事关民祉的“税率法定”条款重回立法法，并最终通过表决，这次立法逆转幕后究竟发生了哪些不为人知的故事？

　　2015年3月15日，全国人大十二届三次会议的最后一天，大会以2761票赞成，81票反对，33票弃权的高票表决通过对立法法的修改。全国人大代表、清华大学法学院教授周光权在微信朋友圈发了一条感叹：功德圆满。法治就是这样点滴推进的，借用龙应台的书名《孩子，你慢慢来》，中国法治在路上，我们都不要急！

　　中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文当天看到这则新闻时，“并没有特别兴奋”，对他来说，“惊心动魄、永生难忘”的十几个小时是在5天之前。

　　3月8日，两会代表委员们发现，立法法修正案三审稿中关于税收法定的条款，较之前的二审稿发生重大变化。二审稿中“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律，被简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。

　　立法法是一部规范立法活动的重要上位法，被称为“管法的法”，上述修改引发了人们对政府部门借此绕开人大，“随意”调整税率和税制的忧惧。

　　短短几天中，会场内外的人大代表、政协委员与学者、媒体联动，通过发言、联名提交建议书、向有关部门递材料、召开研讨会、接受媒体采访等方式，最终推动“税率法定”在四天后重入立法法，并通过大会表决。

　　“以我作为法学专业人士的观察，从三审稿突然修改到投票之间短短几天内，这么大的条文变动，在中国立法史上真的极端少见。”全国政协委员、南开大学法学院教授侯欣一对南方周末记者说，这得益于社会各界的共同努力形成很强的民意，是一次立法法中的“立法民主化”的活试验，“就是过程有一点惊心动魄”。

　　税收法定“缩水”

　　“怎么会在这么短的时间内，发生这么大的变化。”

　　3月8日下午，全国人大代表、影视剧作家赵冬苓在人民大会堂拿到了立法法（草案）三审稿，她立即翻到税收法定相关第六条，“当时几乎都愣住了”。下午5点，她在朋友圈吐槽：“大后退了！”

　　一天前，她接受媒体采访时还信心满满地说，“我对立法法的评价很高，早就急着去投这张赞成票了。只要涉及税的，以后都要由人大立法。”

　　今年62岁的赵冬苓短发圆脸，说话爽直，是一位得过华表奖、金鸡奖和飞天奖的影视剧作家。她对财税本是外行，2013年当上人大代表后，她在别人建议下找刘剑文等财税学者帮忙，在当年两会上提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，提议人大收回1985年授予国务院的立法权，被称为当年“最有含金量的议案”。

　　在大多数国家，“无代表，不纳税”“未经纳税人同意，政府不得征税”等已是深入人心的传统。我国宪法也规定，全国人大是国家立法机关，但在改革开放之初，人大两次授权国务院制定暂行规定或条例。其中1985年，人大将此授权范围扩展至“经济体制改革和对外开放方面”。

　　2000年7月起施行的立法法虽规定，财政、税收等基本制度必须法定，但依然保留人大有权决定授权国务院“可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。

　　十八届三中全会决定提出落实税收法定原则后，2014年两会上赵冬苓再提议案，希望5年内税收立法权收归人大。2015年，全国人大发言人傅莹首次提出到2020年全面落实税收法定。因此，赵冬苓今年没再提关于税收法定的提案。

　　但乐观的赵冬苓遭到了当头一棒。与她同感的还有政协委员侯欣一，本来他也很乐观，但拿到草案后他非常吃惊。“怎么会在这么短的时间内，发生这么大的变化。”他说，“中国这么大，如果法律本身规定不清楚，到执行中就更麻烦了，不利于对公民财产权的保护。”

　　若法定的范围缩小到新设税种，税收法定无疑将大打折扣。它意味着财税部门在征税过程中调整税率、计税依据等，均无需经人大立法程序，如2014年底以来一个半月内三次提高燃油税率的做法仍属合法。

　　3月8日当天，立法法有关条文变故的消息迅速在两会代表和财税法学界传播，敏感的媒体迅速切入报道。如财新网当晚即刊发对全国政协委员、全国律协副会长朱征夫，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪和刘剑文的三篇采访文章。

　　“删去税率违背税收法定精神”，朱征夫强调，所谓税收法定，就是征税要经过公民同意，征多少税也要经过公民的同意，“老百姓挣点钱不容易，不能政府想拿就拿，想拿多少就拿多少”。

　　蒋洪则对财新网说，上述改动意味着国务院可以获得规定四大税制要素的权力，“税率作为税收核心要素之一，一定要法定，不能有灵活性”。

　　3月9日，两会代表们的言论继续在媒体上发酵。侯欣一在政协小组会上质问，税收是全社会最关注的问题，如果这次立法法在这么短的时间内倒退回去，如果民意反弹，政府考虑好了风险没有？人大准备好了吗？

　　“当时说的话语言有些过激，在那个场合也顾不过来了。”他事后对南方周末记者说。

　　“税种”内涵之辩

　　“税种”与征税对象、税率、计税依据等一样平等，不是“父亲”和“儿子”的关系。

　　3月8日当晚，赵冬苓“充满无力感”，她在朋友圈中问，“一月之内，三审稿出现巨大变化，到底发生了什么？”

　　3月9日，人大小组讨论会上，她向人大相关领导提出了这一问题。得到的答复是，以前开税人大说了不算，现在能够说了算了，已是一大进步，法治要一步步来。

　　而全国政协委员、曾任财政部财科所所长的贾康在接受媒体采访时认为，“如果每次调税都要走全套立法程序，成本非常高，非常滞后于宏观调控的需要。”

　　全国人大法工委国家法室主任武增3月17日发表在《中国法律评论》杂志上的一篇文章，可算是上述谜底的最新答案。她写道，立法法修订案二审稿在常委会审议中出现了不同意见。一种意见认为，将税收基本制度细化后“缺乏弹性”，建议慎重；第二种意见建议进一步完善二审稿规定，还要加上税收优惠等要素；第三种意见认为，税率调整是宏观调控的重要手段，需要根据情况适时调整。关税等涉及货品种类多，其税目、税率都由法定无法做到。

　　所以最后，三审稿对税收基本制度采取了“较二审稿更为原则的表述”。

　　3月9日下午3点，全国人大就立法法修订在梅地亚中心举行记者会，其负责拟订法律草案的常设机构、人大法工委副主任郑淑娜在回答关于税率是否应法定的问题时表示，“二审稿规定的表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，我们采取了现在草案的表述。”

　　这一解释没能服众。

　　当天，天津财经大学教授李炜光对媒体表示，“税收法定应该是具体的、细致的、准确的、指向明确的，税收直接涉及公民财产权，必须非常确切。”

　　侯欣一注意到，3月9日，李克强总理在回答一名代表的建议时表示，“这是涉及税收法定原则的事，我还不能马上答复你。”他感到此事上可能还有回旋余地，于是破例去电视台做了一期关于税收法定的节目，当主持人谈到法工委的上述解释时，他反问道，“请问是哪些专家？我们可以商榷。”

　　3月10日上午，人大山东代表团会议上，赵冬苓第一个发言，明确反对立法法三审稿对税收法定做出的修改，她当场把修改前后的法律条文念了一遍，“到底哪一条更科学？在我看来，法律的界定应该是界限清晰的、严谨的、内涵清楚的。我认为现在的表述是笼统的、含混的，给将来任意的解释条款营造了巨大的空间。”

　　她的发言得到了大家的掌声。

　　与公共平台上的对话同时进行的，还有新兴微信平台上私密却通达的信息沟通。

　　缘于财税法学研究会与全国人大及其相关机构的密切联系，刘剑文与人大一些内部人士同处于微信群中。2006年10月31日，刘剑文还曾受时任人大委员长吴邦国邀请，到人大常委会做关于税收法定的专题讲座。他的学生中也有的毕业后入职人大机构。

　　那几天，微信群里热闹非常，都在讨论立法法修订。

　　3月9日晚刘剑文去南京出差，下午法工委的官方解释出来后，出差路上的刘剑文在相关群里发表自己的观点，如其中一条是：将税种与其他要素比喻为“父亲”与“儿子”是不恰当的，相对某一税法而言，“税种”与征税对象、税率、纳税人、计税依据和税收优惠一样平等，都是儿子。如同某一人有姓名、性别、职务和国籍等身份，“税种”则相当于人的姓名。税种只是名，其他基本要素则是实。

　　事后他得到反馈，他的观点被传递到了法工委操刀立法法起草的执笔人。

　　最后的机会

　　主张删去税率等要素的，一是考虑赋予地方财税立法的自主权；二是为政府相机抉择调整税率保留弹性空间。

　　3月10日下午，刘剑文赶回北京。途中他得知3月11日人大法律委员会将开会讨论立法法修订案，他意识到，这是最后的机会。

　　他获悉，主张删去税率等要素的两大考虑，一是考虑赋予地方财税立法的自主权；二是为政府相机抉择调整税率保留弹性空间。

　　时间所剩无多，刘剑文决定通过媒体再次发声，对税收法定的理论问题加以厘清。同时连夜组织起草材料上书全国人大，有针对性地提出立法建议。

　　他紧急联系经济参考报编辑金国中，后者临时“借”来一个版，在11日的报纸上刊登了一篇由刘剑文和他的学生耿颖写好的文章“税收法定原则的完整内涵及现实意义”。

　　这是一篇普及何为“税收法定”的文章，它从1215年英国《大宪章》讲起，列举世界各国宪法中对税收法定的规定。

　　同时，这也是一篇与有关观点进行商榷的文章。文章认为，税收法定原则的涵义实际上包括课税要件法定、课税要素明确和征税合法三方面，单纯的税种开征法定既没有对税法规定新税种的明确和细致程度提出要求，更不能包含现有的18个税种的基本税收要素调整必须由法律规定的内容，未能彰显税收法定的全面要义。

　　刘剑文电话征求了财税法学研究会其他专家意见后，起草材料的任务则落到了武汉大学法学院教授熊伟身上。10日晚8点半，正坐高铁从上海赶往常州的熊伟接到刘的电话。晚上10点，到达宾馆的熊伟开始动笔，两个小时后完成1500余字的草稿。

　　刘剑文二十多年来保持着11点就寝的习惯，当晚却翻来覆去睡不着，12点起床看完初稿提出修改意见，同时提出可以联络赵冬苓，再以全国人大代表的名义提交一份议案。

　　熊伟当即深夜给赵冬苓发短信，赵立即回信说议案提交时间已于当天截止，只能提建议案。

　　熬夜到凌晨4点，熊伟完成两份材料发给刘、赵二人，早晨8点又赶去常州地方税务局讲课。

　　3月11日8点，刘剑文将材料修改好之后发给中国法学会研究部主任李仕春，上午，这份建议稿由中国法学会领导呈递给人大法律委员会。另外两份“关于完善税收法定的建议”则以中国财税法学研究会名义送至法工委、预算工委。

　　发完电子版后，还须加盖公章呈送正式的纸版材料，刘委托朋友驾车穿越半个北京城，终于在12点前通过相关渠道把材料送达人大法工委和预算工委领导手中。

　　当天全国人大休会一天，赵冬苓还是找到了五位人大代表在建议稿上签名，上报给了人大议案收集处。

　　峰回路转

　　“会有最后一分钟的营救吗？”

　　与此同时，从11日上午9点钟开始，全国人大法律委员会审议立法法草案的专门会议，在人民大会堂云南厅召开，除一名委员因为重要公务活动请假外，其他22名委员悉数出席。

　　22名委员都是全国人大代表，他们当天的任务是认真讨论人大代表对立法法的意见和建议，并形成修改建议呈报大会主席团。

　　出席此次会议的周光权告诉南方周末记者，“如何将税收法定原则写透，回应公众和代表的关切，同时文字不至于过于冗长，是其中争论比较激烈的问题。”

　　据他介绍，修正案草案中没有税率字样，主要考虑是对税收规定没有必要进行列举，也有立法要有美感、文字上基本相衬的考虑。“同一条中需要由全国人大立法的事项在表述上总体很简洁，文字少，如果关于税收法定的表述过于啰唆，从立法技术上看的确不‘美’。”他说，后来考虑到有不少代表希望将税率突出出来，法律委员会进行认真讨论后，充分尊重了代表的意见。

　　“因为对税收法定有共识，只是文字表述上要不要突出税率的问题，所以对草案做修改，在法律委员会并没有障碍。”周光权说。

　　在人大法律委员会实际已达成“税率”法定重新写入立法法的共识时，刘剑文和赵冬苓已赶到北京东城区泛利大厦7层的一间会议室，参加下午2点在这里举行的由中国企业研究所（CEI）组织的财政基本法研讨会。出席会议的还有原全国人大财经委副主任委员、预算工委主任高强，中央财经大学教授汤贡亮、政法大学教授施政文、人民大学教授朱大旗等。

　　会议一上来就“跑题”到了立法法修订上，赵冬苓先介绍了此前两三天的经历，她依然显得很悲观，“15日就要表决了，通过之后10年内是不可能变的。”

　　随后，刘剑文以前一天晚上他和熊伟起草的材料为蓝本，作了激情洋溢的发言。“如果税收要素不法定，权力就会任性而行。”他讲道，税种法定不等于税收要素法定；每一项税收要素都是税收基本制度；税率是最基本的税收要素，即便有必要给国务院或地方保留一定的弹性空间，也只能在法律范围内、全国人大主导下进行。以车船税法为例，其第二条确定幅度税率，允许地方政府选择确定可以为其他税种的立法所借鉴。

　　其次，政府遭遇紧急情况时希望调整税率，但只要突破法律的授权，就必须提请全国人大决定。全国人大常委会每年开会六次，足以应付各种特殊情况。更何况税率也不宜频繁调整，他说，“没有税醒的法治，就没有睡醒的法治。”

　　“我多次听过刘剑文老师发言，应该说这次是最精彩的。”会议主持人李炜光说。随后，施政文、朱大旗、汤贡亮等人纷纷从各自角度发言附议刘剑文。

　　当时大家并不知道人民大会堂云南厅里刚刚已风向逆转。CEI秘书长唐大杰在人大内部的消息源还告诉他，“（3月9日法工委）官方解释已出，可能掰不回来了。”

　　当晚9点左右，刘剑文获知，税率法定将重新写入立法法，他把这个好消息发到几个微群中，慎重起见他加了“可能”二字。群里的反应多是不敢相信。第二天上午11点，赵冬苓还在朋友圈问，“会有最后一分钟的营救吗？”

　　中午，一位央视记者在一个微信群里发了一条信息，“人大法律委员会认为，立法法三审稿如此（指仅税种法定）表述，会丢票。”

　　下午3点，赵冬苓刚进人大小组讨论的会场，其他代表就把人大法律委员会关于立法法修正案审议结果的正式报告塞到她手里，她一看“吓了一跳”，其中赫然又加进了税率法定的表述。她赶紧用手机拍下文件照片发到朋友圈，并动情附言：一时无语（大哭表情）。别采访我，我得呆一会儿，实在是没敢想。

　　值得一提的是，在法律委员会的报告中，说明税率法定与单行法律明确由国务院对具体税率作出调整，这二者间并不矛盾时，所举的例证就是上述刘剑文和熊伟在建议材料中所举的车船税法。

　　3月13日，全国人大法律委员会再次开会讨论立法法草案。一大早，早到的周光权来到大会堂旁边的国家大剧院散步，看到朝阳中金色的大剧院非常美，就用手机拍了张照片。中午开完会后，他虽饥肠辘辘但心情不错，就用那幅照片配发了一条“感觉还比较贴切”的微信：最后一次讨论立法法草案，所有的争点看来都妥了，正能量的这一弹，居然是个金蛋！