专家：建议开展环境管理流域派出机构试点

　　“水十条”一出，不同角度的解读版本纷至沓来。

　　本期的“水十条”专题将重在如何实现“水十条”的环境目标，从向水污染的宣战落地为水环境治理的实战。

　　在水十条的诸多环境目标中，2020年地级及以上城市黑臭水体控制在10%以内，到2030年，城市黑臭水体总体消除，成为“水十条”最严指标，也是落实难度最大的指标。

　　而黑臭水体作为“好差两头抓”中差的典型代表之一，也恰是普通老百姓可以直接感官的一种水污染形式，因此，普通老百姓也可以通过视觉、嗅觉见证这一目标的实现。

　　导读

　　作为新一届政府的第二个环保行动计划纲领，“水十条”彰显了新一届政府治理和改善水体环境的决心和意志，回应了人民群众的关切。和《大气污染防治行动计划》相比，“水十条”体现了精细化管理的要求。“水十条”毋庸置疑是一个好的设计图,本篇报告为您解读如何把设计图变为扎扎实实的施工图。

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　4月16日，国务院发布《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）。

　　王毅指出，和《大气污染防治行动计划》相比，“水十条”内容更加丰富、细致，体现了精细化管理的要求。不过，在制约水环境治理的那些体制机制性问题上，“水十条”的规定依然十分原则，仍需进一步地研究和设计。”

　　多个部门之间如何统筹是挑战

　　《21世纪》：您如何整体评价“水十条”？

　　王毅：作为新一届政府的第二个环保行动计划纲领，“水十条”彰显了新一届政府治理和改善水体环境的决心和意志，回应了人民群众的关切。

　　首先，从编制过程来看，我认为还可以吸纳更多利益相关方参与。根据环保部的解读材料介绍，“水十条”的起草工作自2013年4月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后6次征求中央及国务院34个部门和单位意见，两次征求各省（区、市）人民政府意见，3次组织专题调研，历时近两年，30次易其稿。从中不难看出，“水十条”的起草过程中主要征求了政府部门的意见，而征求专家、企业、公众和其他利益相关者的意见显得不足。信息公开和公众参与本身是“水十条”的重要组成内容，但我认为，公众参与应不仅限于政策出台之后的阶段，也可以扩展至政策制定的过程。既然“水十条”讨论的是公共事务议题，那么为什么不可以在制定过程中向包括公众在内的更多利益相关者征求意见呢？我希望正在制定中的“土十条”在这方面可以做得更好。

　　其次，从治理水体环境的职责分工来看，“水十条”主要侧重国务院的组成部门之间的分工，但对部门如何统筹的制度设计略显不足。“水十条”明确了环保、发改、科技、工业、财政、国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等多个部门在每一项任务上的职责，但对如何统筹各方开创“九龙”合力、系统治理的新气象，并没有清晰的制度安排。尽管“水十条”提出建立全国水污染防治工作协作机制，但这一说法过于原则，没有可操作性。部门协调也是过去既往的其他水污染防治工作开展过程中的难点，那么新的治水行动纲领应该对这一难点提出相对明晰的解决方案。

　　再者，从“水十条”落实的工作机制来看，“水十条”主要关注了从部委“条条”的角度如何操作的问题，而对从地方政府“块块”的角度如何操作、“条条”“块块”如何协作的问题重视不够。水环境治理从本质上说是跨行政区、跨部门的流域综合治理问题，因此地方政府间如何协作尤为重要，“条条”“块块”如何协作的问题更为重要。

　　水环境监测体系需细化

　　《21世纪》：“水十条”也提出要完善水环境监测网络。对此，您如何评价“水十条”的具体要求？

　　王毅：监测对一个有效的环境治理体系尤为重要，无论是政策的制定还是政策的考核都要以监测结果为依据，因此环境监测网络是水环境治理的一项前提性工作。

　　我认为，关于水环境监测网络还需要明确几个问题：到底由谁来建，是国家来建还是可以由第三方来建？是新建环境监测网络，还是在现有的基础上进行整合？现有的环境监测网络如何整合，还有哪些监测网络需要新建？水利部门和环保部门如何在地表水监测上避免重复建设？地表水监测网络和地下水监测网络是否需要以及如何衔接？陆海监测网络如何统筹？

　　关于这个问题的复杂性，我们不妨以地下水监测为例。国土资源部、水利部联合申报了国家地下水监测工程，于2010年11月通过国家发改委立项。按照2013年上半年国土部对外披露的《国家地下水监测工程可行性研究报告》显示，国家级地下水监测网在人口密集区、国家生态建设与环境保护区、大型能源矿业基地、国家重大工程区、直辖市和省会城市等地区新建（修复）地下水监测点20135个，监控国土面积350万平方公里，监控区内平均孔网密度为5.75孔/千平方公里。

　　这一工程的建设毫无疑问非常及时，可以弥补我国地下水监测网络的不足。但是从水环境治理的整体角度来看，负责地下水污染防治的环保部并没有参与，那么环保部在没有参与共建的情况下，能否充分分享到地下水的监测数据？一般来说，没有共建，难以共享。环保部门是否还需要另外设置地下水环境质量的监测点？可见，水环境监测网络需要一个整体的设计和推进方案。

　　同时，“水十条”中提出在2017年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域、海域建成统一的水环境监测网。

　　但是如果我在前面提到的若干疑问没有得到充分解决，那么上述三大重点区域的水环境监测网络预计难以建得让人满意。

　　建议开展环境管理流域派出机构试点

　　《21世纪》：您如何评价“水十条”关于流域治理机制的设计？

　　王毅：“水十条”提出要完善流域协作机制。健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制，发挥环境保护区域督查派出机构和流域水资源保护机构作用。

　　但这一说法依然不“解渴”。正如我们在现实中看到的那样，无论是环保部的督查中心还是水利部的流域管理排除机构，都没有充分发挥统筹协调作用。一方面，环保督查中心作为环保部的直属事业单位没有执法权，流域管理委员会难以协调地方政府，而另一方面督查中心与流域管理委员会之间也尚未建立有效的协调机制。

　　值得一提的是，过去我们在主要流域，设有水资源保护局，在一个时期内该机构形式上曾实行水利部和环保部双重领导，但是两个部门在预算、人员安排、信息分享等问题上不能达成共识，导致这个机制无疾而终。目前，流域管理委员会只是水利部的派出机构，而不能代表环保部，更不能代表流域的各个利益相关方。

　　相比流域管理委员会已有《水法》的授权，而环境管理流域派出机构还没有法律的依据，因为《水污染防治法》对此并没有明确的授权。

　　因此，我建议应优先开展环境管理流域派出机构的试点工作，负责流域环境质量的监管和协调，也可以考虑通过流域机构的重组将水资源管理和水环境管理统一起来。如果在这个方面遇到法律障碍的话，也可以向全国人大申请特别授权。

　　尽快明确水环境质量标准制修订的时间表

　　《21世纪》：相比各种具体的治理政策，水环境有关的标准在“水十条”中位置并不是很突出。“水十条”在提到标准的制定和修订时，也没有像具体政策那样明确时间表。

　　王毅：“水十条”提出制修订地下水、地表水和海洋等环境质量标准，城镇污水处理、污泥处理处置、农田退水等污染物排放标准。无论是水环境质量标准，还是水污染物排放标准，都是重要的技术法规，对水环境质量管理至关重要。

　　我想特别强调一下水环境质量标准的重要性。最直接有效的例证就是，在公众参与的推动下，PM2.5写入新的环境空气质量标准，对大气污染治理的强大推动作用。

　　在地表水领域，我国《地表水环境质量标准》制订于1983年，并先后于1988年、1999年和2002年进行过三次修订。现行标准为2002年第三次修订的标准，迄今已有11年未进行修订。建议尽快修订这一标准：如何更好地根据地表水环境功能分类和保护目标，去更好地确定水环境质量应控制的项目？是否需要单独考虑饮用水源地标准？是否以及如何考虑健康因素？

　　在地下水领域，我们只有《地下水质量标准》。现行标准于1993年12月30日批准，1994年10月1日实施，至今实施已有20多年。国土部已经启动了修订，但没有明确的时间表。

　　在《地下水质量标准》之外，我们还应该研究起草《地下水环境质量标准》。因为地下水质量的成因很复杂，部分是地质环境本身天然造成的某些污染物超标，部分是人类活动造成。《地下水质量标准》主要是用于评价地下水本身质量的标准，而无法衡量人类活动对地下水水质的影响。因此国家应尽快制定《地下水环境质量标准》。

　　这些水环境质量标准的起草和修订，将影响到到整个水环境治理的评价，应尽快明确其制修订的时间表。如果我们启用新的标准，可能会像空气一样得出完全不同的评价结果。

　　此外，我们还应该在现有的排放标准基础上，继续完善各个行业的水污染物排放标准以及行业领跑者标准，以构建一个完善的水环境质量标准与排放标准体系。

　　《21世纪》：《水污染防治法》已经列入十二届全国人大立法规划的一类立法项目。您对《水污染防治法》的修改有哪些建议？

　　王毅：首先，我期望正在修订中的《大气污染防治法》，能够更好地落实新《环保法》的要求，朝着《清洁空气法》的方法修订，从而为后续的《水污染防治法》修订以及《土壤污染防治法》的起草树立一个优秀的立法的范本。

　　其次，《水污染防治法》应在新《环保法》和“水十条”的基础上，不仅仅是就水污染防治谈水污染防治，而是能够从宏观的角度，体现经济发展与水环境治理之间的平衡关系。突出流域综合管理的理念，根据流域特点和要求进行统筹防治，综合解决流域水问题，形成一部更为有力的“清洁水法”。

　　再者，《水污染防治法》应对我们过去关注较少的地下水污染防治和农村水污染防治等议题，做出必要和充分的回应。