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里根助理:美应学当年英国妥协 从南海争端撤出

来源:澎湃新闻

  【编者按】

  6月22日,《赫芬顿邮报》转引美国卡托研究院高级研究员、前总统罗纳德·里根的特别助理道格·班多(Doug Bandow)的一篇分析文章称,干涉中国在东海、南海与邻国的领土争端不符合美国的国家利益。这篇文章从历史、国家利益、地缘政治角度分析了中国与周边国家领土争端的方方面面,认为美国卷入这场纷争“将使美国陷入困境”。文章还建议,美国应该从这场纷争中抽身而去,通过对话解决纷争。

  以下为澎湃新闻对该文的编译。有删节。

  美国前总统里根的特别助理道格·班多

  中国的邻国拒绝在领土问题上进行协商,并坚信它们与中国并不存在领土争端问题。但中国这个国际秩序的新晋制定者在领土上的行为,让美国这个世界超级大国感受到了威胁。美国被迫面临一个是否应在隔海相望的地球另一端发动战争的决定。

  时间回到1845年。德克萨斯州通过暴力手段从墨西哥分裂出来后被美国纳入麾下;美国不仅要求邻国墨西哥承认其对德克萨斯的并入,且重新画了一条边界线,远远超越了美国人的聚居点。美国率先发动军队占领了争端领土,事件发酵,战争接踵而至。

  与此同时,美国在与加拿大西部边界争端问题上对英国也采取强硬态度。之前的协定中的争议区域在美国看来都是势在必得的。当时美国扩张主义者的口号是“不达54/50就打仗(54/40 or Fight)”,希望把美国俄勒冈州北界推至北纬54度40分,这个区域原本为俄罗斯所占领,后来卖给了美国。之后波克尔(Polk)总统领导下的美国政府在边界问题上态度稍有软化,英国也逐渐对来自这个初生牛犊不怕虎的新生国家的勒索感到习惯,为一度兵戎相见的两国之后发展出的“特殊关系”埋下了伏笔。

  在中国成为经济大国并伴随着军事和外交实力上的巨大飞跃后,原有的国际及区域秩序对中国进一步发展的阻碍愈发严重。对岛屿和周围海事资源的控制对中国来说愈发重要,于是中国重申对边界领土的主权。这一系列举动在中国崛起之前是十分没有必要的,但现在情形已大不同了。

  虽然美国的军事力量仍在世界上遥遥领先,但其威胁已远不如以前。中国则在军事方面越来越强硬。分析人士认为,如果美国和中国最终因为一些“再愚蠢不过的小事”开战,最有可能的地点应该是在西太平洋而不是巴尔干半岛。

  美国愿意与中国开战吗

  东亚周围的水域有许多岛屿,包括钓鱼岛、南沙群岛、西沙群岛等。中国宣称这些岛屿都属于中国领土,引发了文莱、日本、马来西亚、菲律宾、越南等国的反对。

  美国虽然并不身处这些海域争端之中,但也曾与中国在海域问题上产生过争执,起因于美国海军在中国200英里长的专属经济海域中收集情报的行为是否合法。更重要的一点是,美国与日本在军事上是正式同盟关系,但美总统声明,美不干涉日中的边界冲突问题。日本为应对中国,最近刚修订了美日防卫合作指南以深化其双边合作关系。美国与菲律宾的军事合作关系相对较弱,但菲律宾政府也在寻求建立与美日类似的战略合作关系,以强化其在领土争端中的主动权。除此之外,美国也自认为是世界秩序的维护者,哪里有争端就要去哪里插上一脚。

  但事实上美国已经介入其中。奥巴马政府已派空军到中国称为所属领土的岛屿上空盘旋,并与日本商讨联合巡逻事宜。2001年中美撞机事件及之后的海事事件,虽然最终和平解决,但过程并不平稳。如果此类事件重演,中美关系又将蒙上一层新的阴影。

  没有一个国家值得付出战争的代价来解决与中国的领土争端问题。 大多数争端区的岛屿本质上都没有太大价值。各国海洋权可能会因领土争端而改变,但在和平年代,海洋权上的这一点差别也并不会导致太大影响;战争年代一切都与海军军备竞赛有关。控制这些岛屿带来的经济价值虽然很大,但与各争端参与国本身的经济规模相比,还是九牛一毛。对岛屿下面埋藏的碳氢化合物的和平联合开发将为各国最小化开发成本和风险。

  对所有争端牵涉国来说,在此次争端事件中,民族自尊比法律细节更为重要。 二者均可满足当然最好,但就像年轻的美利坚合众国在170年前的做法中展示的那样,法律在边界争端中往往毫无分量。法定权利是在一个国家的历史、控制、国际法和协定之间复杂的相互产物。从大形势来看,中国的要求其实有其合理性存在。对于中国来说,这些要求自然与美国当年面对墨西哥或英国时提出的要求一样合理。

  尽管中国并不畏惧动用武力,所有人仍然都认为领土争端应和平解决。中国是一个希望重划地缘政治格局的大国,刚刚步入世界大国角力的舞台不久,便在海域问题上对已有的超级大国发起了挑战。此外,中国目前海军的实力已与日本相当,并远远超过了其他此次领土纠纷中的牵涉国家。

  美国面对与两百年前英国相同的问题

  美国应该如何应对呢?国内外不断增加的压力都在迫使美国实施对中国更为强硬的外交政策,以惩罚其攻击性的姿态,尤其是在东亚地区。然而,这样的策略会使美国陷入困境。

  对中国而言,领土问题涉及的利益是明显且诱人的:提升国家实力,改善国际威望,拓展海事权利,获得更丰富的资源……相反,美国在这个问题上涉及的利益则少很多,且相对不那么重要。美国更希望控制这片水域和资源发展的国家是自己的同盟国,而非对手。同时,美国也在寻求有利于更好地维护国际行为准则的做法,比如航运自由及和平解决冲突等。

  然而面对这些实实在在的利益,诸国必须面对一个两百年前墨西哥和英国面对美国时同样面对的问题:当面对一个正在崛起而且只可能变得更加强壮的国家时,一个国家在怎样的情况下愿意用战争的方式解决冲突? 更具体来讲,万一战争今天打响,明天的世界又将会怎样呢?

  当然,美国支持发动战争者们的理论认为,只要美国表达出一丝战争的倾向,中国就会彻底打消用战争解决冲突的念头。这个理论可能会奏效—但并不是长久之计。如今的世界已经不是两百年前的那个封闭静态的世界了。当时日渐壮大的美国与现在的美国不同,那时的英国也不是现在的中国,不会那么轻易地让步,签署一个明显不利于自己的条约。未来中美关系的走向还未可知。

  如果美国逼迫中国放弃对中国而言十分重要的利益,那么中美关系的对峙状态是可以预言的。作为回应,中国很可能会加紧军备竞赛的步伐,着力发展空军和海军,在牵扯到美国利益的其他方面对其进行报复。显而易见的是,如果把目前的区域性冲突升级为世界强国的对峙,场面将更难收拾。美国人应该仔细想想如果这样的状况发生,他们将如何应对,以史为鉴,反思一下以前类似的威胁发生时他们的所作所为,比如应对巴巴里海盗时他们的表现及后果。

  此外,美国花那么多钱养了一支如此庞大的军队,从长远的政策角度来看,并不值得用在几千里以外的这样一场战争上。鹰派代表议员J. Randy Forbes曾看似有远见地提出,美国应在与中国军备竞赛的 “军备升级上占压倒性控制地位”并持续在“反介入和区域封锁系统上超越中国”,以便代表“同盟和利益伙伴们”能够随时“果断地进行干涉”。然而,用兵比养兵要花多得多的钱。美国在经济上的领先优势愈发衰退,婴儿潮一代的社保和医保的负担仍未消去,联邦财政预算持续吃紧。美国人民,无论老小,似乎都不会为确保钓鱼岛归属日本及黄岩岛插上菲律宾国旗而支持将美国士兵送上战场。

  对比之下,中国参与战争的成本小很多。 并且,中国人民似乎会支持中国出兵夺回那些争议领土。甚至绝大多数年轻的、自由派学生们都认为争议领土是属于中国的。

  这一点使得状况变得更加糟糕。“所有中国人都认为这些领土属于中国。”我在一个以和平解决领土冲突为主题的研讨会上发完言后,一个大学生这样告诉我。同样,大部分日本人、菲律宾人、越南人等其他国家的人民也都认为这些海域是他们国家的。但很少有美国人对于这些领土属于哪个国家有一丝半点的兴趣。然而,Forbes这样的鹰派意见人士,竟然还主张美国人蹚这摊形势复杂未来又可能走向武力的浑水。

  不可否认,美国的干涉将使局面更加紧张。力挺日本和菲律宾的结果,就是与中国对抗的成本被转嫁到美国(却收不到相对应的任何利益)。 有了美国核武器的庇护,日本和菲律宾在与中国的交锋中都将咬紧口风,不愿妥协。到头来,民族主义精神浓厚的日本人、国家危机驱使下的菲律宾人可能会成为整个争端中最大的麻烦,而美国却与两国都结成了同盟。为了日本和菲律宾,美国甚至愿意把洛杉矶置于危险之地,这一点恐怕连中国人都难以相信。万一一个胆小的、被冲昏头脑的、野心重重的士兵或飞行员率先开了火呢?并且一个胆小的、被冲昏头脑的、野心重重的政客还予以支持了呢?

  美国应彻底从东亚领土纠纷中抽身

  奥巴马执政期间,美国已经打了够多的仗了。

  美国非但不应该动用武力刺激中国,并且还应彻底从东亚的领土纠纷中抽身离去。 首先,美国政府应清楚其是否在东亚拥有霸权统治地位,并不牵扯到美国的国家安全利益。相反,美国在东亚迫切地想要获取这样的统治地位,反而释放出了一种不安定的信号,使得中国把其视作对中国根本利益有巨大威胁的敌人。

  其次,美国政府应充分表明自己在东亚的领土冲突上不站队,不论是口头上还是实际行动上都应如此。这不仅意味着不对中国主动发起挑战,也同时意味着不与任何与中国产生领土冲突的国家结盟。不论单边还是与盟军联合发起,军事行动都应是严令禁止的。

  尽管美国需坚守航运自由的原则、坚定认为中国试图将南海80%的海域都归为己有的作为是没有法律基础的,但实际上,中国到目前为止并没有挑战这一项基本原则。相反,与印度等几个其他国家一样, 中方反对的是在其专属经济海域中进行军事情报活动。而这一问题在国际海洋公约法中并无详细规定。美方的军事行动只会激怒中方,并不会起到抑制中方行为的作用。

  第三,美国应撤销对争议领土的安全庇护。

  日本现在已经足够强大到能够保护自己了,为什么美国还要继续守卫一个已经足够强大的国家?说到底,美国的利益在于日本的独立,而不是保护海上那一群毫无价值的石头,美在菲律宾的黄岩岛纠纷中的利益也是如此。 美国把自己的军事力量全都压在这几个对美国的存亡并无直接关系的国家,本来就已经够愚蠢了。如果还要因为一些可能最终归属于中国的领土而挑衅中国这样一个拥有核武器的国家而发动战争,那更是愚蠢至极。

  第四,美国政府应静观其变,不要主动干涉。日本正施重金着力于军队建设,其他小的国家也在提升军事储备,很多国家与日本合作,并且所有国家都在鼓励印度崛起,与中国抗衡。甚至缅甸和朝鲜都在寻找应对中国的方法。如果亚洲各国在区域内结盟应对中国,而美国可以通过提供军事援助的方式参与其中,这比直接挑衅中国要划算许多。

  第五,美国应在谈判桌上下更多功夫。

  美国政府应抓住中国在领土上的要求缺乏法律依据这一点,在谈判中展示出其主要立场并不是“击败”中国而是维护区域和平和稳定。 美国应联络其区域同盟,为领土争端提供有创造性的解决方案,比如国与国之间进行双边谈判与调解,或者多国间以多边对话或论坛方式进行沟通。组建国际专家小组进行协商可能也是一个不错的思路,正式(如国际海洋法庭)或临时形式均可。还有一种方案是搁置正式主权的议题,创造联合资源开发和海上监督系统,但前提是要有中方的支持。共享主权为协商提供了更多可能性。行为准则的制定将防止领土争端中的小规模冲突升级为大型危机。并且,无论领土如何划分,各国均需认同水域自由的基本原则。中国南海研究院的吴士存院士呼吁中国政府在南海问题上“求同存异”。

  最后,美国作为一个曾经常与亚洲各国交战的国家,应强调区域和平对于各国的益处,对于中国尤甚。日本、韩国以及最近几年的中国已经成功通过经济发展摆脱了贫困。是和平稳定的发展环境使得中国在国际舞台上脱颖而出,并且扮演着越来越重要的角色,尤其是在非洲和拉丁美洲。仔细反思后就会发现,为价值并不突出的几个岛屿牺牲和平,这代价实在是太大了。各方都应在维护本国利益的同时缓和紧张局势。

  那么美国究竟应该如何面对东亚的领土冲突呢?正如习近平总书记近日对美国务卿约翰·克里所言的那样,美应负责确保“太平洋足够大容得下中美两国发展”。当大国崛起的之时,以往的行为准则往往难将适用,此时各国间的协商调解就显得更加必要。而对话往往是最有效的,甚至对于中方来讲也是如此。在过去中国卷入的23起边境冲突中,有17起最终和平解决了。

  即便协商最终失败,美国也不必为此发动战争。在大部分东亚地区的边境冲突中,美国牵扯到的利益都相对次要,故美国不应主动。美国政府的确应回顾历史,学习一下美国崛起时,当时的世界大国们是如何应对美国这样一个好斗敢战的新兴大国的。英国当时就妥协了。今日的美国就如同当时的英国一般,对美而言最重要的利益是维护和平,而非发动战争。

  (编译 洪露茜 上海外国语大学iChina媒体工作室为报道提供帮助)

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