铁总鼓励民营投资建铁路 统一调度被指放权有限

　　导读

　　对于非国铁控股合资铁路建设项目的运输经营管理，《指导意见》首次明确，在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下，项目公司依法决策运输管理方式，可委托铁路运输企业进行运输管理，以发挥铁路运输企业的专业管理优势，提高运输效率；也可由项目公司自管自营，铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。

　　本报记者 高江虹

　　实习记者 段倩倩 北京报道

　　中国铁路总公司9月6日晚间对外宣布，为贯彻国务院部署要求，深入推进铁路投融资体制改革，规范铁路分类投资建设，公司出台《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》（下称《指导意见》）。

　　该意见是落实今年7月，发改委、财政部等五部委联合发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》的要求，在实操层面对非控股合资铁路项目出台管理细则，首次提出项目公司可自管自营，中铁总在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。

　　然而不愿具名的一位铁路专家却认为，在未成立独立第三方调度指挥机构或资金清算机构前，非控股合资铁路项目仍难有话语权，在市场竞争中处于劣势，因而无法真正吸引社会资本投资建设铁路项目。更有专家认为，唯有中铁总自身进行路网分离，形成有效竞争与制衡的市场局面，才能吸引社会资本进入铁路建设投资。

　　非控股铁路占比极低

　　据中国铁路总公司介绍，《指导意见》将对进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路，促进非国铁控股合资铁路建设项目的健康发展起到重要作用。

　　事实上，非国铁控股合资铁路项目的管理，对中铁总来说，也是新挑战。长期以来，铁路系统都是以国铁为主，近十年开始涌现合资铁路项目，绝大多数仍是国铁控股的项目。

　　非国铁控股的合资铁路不仅在货运量上占比甚微，客运量更是几乎可忽略不计。铁道统计公报显示，2014年，全国铁路旅客发送量完成23.57亿人次，其中国家铁路发送23.24亿人次，非控股合资铁路与地方铁路旅客发送量仅为0.33亿人次，占比1.41%。而在去年全国铁路货运总发送量所完成的38.13亿吨中，国铁完成了30.69亿吨，占比80.49%，非控股合资铁路与地方铁路发送量合计仅占比19.51%。由于中铁总在公报中未详细披露非控股合资铁路与地方铁路的详细数据，只能估算非控股合资铁路所占比重比上述数据更低。

　　不仅占比小，长期以来，非国铁控股合资铁路的项目还处于管理真空地带。

　　近年，国家连续发文鼓励社会资本投资铁路建设项目。今年7月底发改委、财政部等五部委联合发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》中，甚至积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。并支持社会资本以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权。非国铁控股合资铁路项目的比重将在国家的鼓励下日益壮大，亟需相应的管理细则及政策支持。

　　首次明确自管自营

　　《指导意见》明确，对于非国铁控股合资铁路建设项目，按照《公司法》及铁路总公司与地方政府合作协议，由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人，对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负责。

　　关于非国铁控股合资铁路建设项目的工程建设管理，《指导意见》指出，项目公司可根据需要依法决策项目建设管理方式，既可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，也可由项目公司自行组织建设。

　　上述两点目前的非国铁控股合资铁路建设项目实际上已经能够实现，比如神华集团的多个铁路项目在筹建和建设阶段都已经实现了自主权。唯有在运输管理上，尚未拥有足够的自主权。

　　因而，对于非国铁控股合资铁路建设项目的运输经营管理，《指导意见》首次明确，在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下，项目公司依法决策运输管理方式，可委托铁路运输企业进行运输管理，以发挥铁路运输企业的专业管理优势，提高运输效率；也可由项目公司自管自营，铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。

　　上述不愿具名的专家指出，此前对于国铁和控股合资项目的管理规定有很多，但是对于非国铁控股合资铁路项目公司的管理规定却是罕见。这是中铁总首次明确非国铁控股合资铁路建设项目拥有自管自营的权利。

　　放权有限仍难逃垄断嫌疑

　　然而，这一罕见表态的“自管自营”是“在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下”。上述不愿具名的专家指出，这句话表明中铁总仍把控了调度指挥权，非国铁控股的合资企业根本没有话语权，若与之控股的合资项目或国铁一起竞争的话，也实际处于劣势。

　　“试想在运行图上若安排不了车子在你的线路上运行，则收益何从谈起？”上述专家指出，目前现实的情况是，非国铁控股的合资公司为了让自己的线路进入全国铁路运行图，实际上把运营管理权委托给了各地方路局，由其去帮助争取进入运行图。

　　该专家认为，随着未来路网密集建成，非控股合资铁路的运营与中铁总自有线路运营无疑将会正面竞争。而中铁总掌控统一调度指挥权，无疑是“既当裁判又当运动员”，这种身份优势对于其他竞争对手是不公平的。

　　“不解决自身定位问题，引资何从谈起？”有专家指出，当务之急应该是成立第三方的清算机制与调度指挥机制，让国铁、控股合资铁路与非控股合资铁路都在同一平台上公平竞争。

　　事实上，在《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》中，五部委已经要求铁路总公司要抓紧完善清算体系，公开清算规则，健全清算平台，并探索建立市场化清算和争议协调、仲裁机制。

　　“如果不打破垄断，这些举措根本无法真正吸引社会资本进场。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚观点更为鲜明，“在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下”，已经堵住了铁路投融资市场化的可能，这个前提仍是垄断的信号，一切游戏规则都是中国铁路总公司制定与修改，并未真正市场化，也就无法保证进场资本的资金安全和投资收益。

　　赵坚认为，即便像上述铁路专家所建议的成立第三方清算机制与调度指挥平台，依然无法从根本上解决非控股合资铁路公司的话语权问题。毕竟目前中铁总自身的规模太大，市场占比过于悬殊。唯有中铁总自身进行路网分离，形成有效竞争与制衡的市场局面，社会资本投向任何一方，或者独立参与竞争，才能获得相对公平的市场环境，这样有保障的市场才能真正吸引社会资本进入铁路建设投资。