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中国有多少人在吃财政饭?专家:6400万

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  全国到底有多少人在吃“财政饭”?长期以来,中国政府的财政供养人员数据一直是社会公众关注的焦点,引发的争论也比较大。日前,中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长、陈剑提供的一个最新数据是,到2014年年底,中国财政实际供养人数远超过6400万。

  《经济参考报》9月17日发布一篇标题为《四项经济改革亟须推进》的报道, 详细介绍了对陈剑的专访内容。

  在此之前,关于政府规模问题常见诸于公开资料的概念包括:党政机关公务员、政府雇员和财政供养人员等等。但到目前为止,由于中国政府并未系统地公布相关人数,这一数字因不同的统计标准而差别较大。

  陈剑则是从纳税人负担的角度,用财政供养规模的方式来衡量中国政府规模大小,即指需要由财政来支付个人收入以及办公费用的人员数量。他将中国财政供养人员分为三部分,一是党政群机关工作人员,主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构;二是各类事业单位人员,供职于教育、科研、卫生等诸多领域;第三是党政群机关和事业单位的离退休人员。

  据财政部2012年出版的《2009年地方财政统计资料》数据显示,到2009年底,全国不包括中央的财政供养人口为5392.6万人,这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员。此外,中国还存在大量的准财政供养人员,包括数十万个村委会和城市居委会的工作人员。这些人员本身不属于上述三种人员中的任何一种,但是在中国分布各地的居委会和村委会干部大多则由财政发工资,参照事业单位管理。据陈剑介绍,中国准财政供养人数超过1000万人。

  基于此种统计,陈剑称,到2014年底,中国财政实际供养人数超过6400万,超过英国人口总量。

  查阅以往资料可以发现,陈剑提供的财政供养人员数据基本居于人民此前预估的中间值。《凤凰周刊》在2013年的一篇报道曾称,中国的“吃公粮”人口仅截止2009年就已超过5700万,这个数字已经逼近英国的人口规模,并且还以每年超过100万人的速度递增。

  另外,在网络上流传颇广的是这样一个数据,2008年国家民族事务委员会公布,全国少数民族干部数量为291.5万人,占干部队伍总数的7.4%,网友据此推断出全国共有干部3940万人。但是这个结论仅涉及所谓的具有公务员身份的“干部”群体,并不包括事业单位和离退休人员等。

  还有一个说法是,除了党政群机关公务员外,党政群机关中的准公务员、事业单位人员、不列入预算自己收费供养的政府机构和执法人员、国有企业和国有商业银行中大量行政级别的公务员性质的官员、县乡村中大量由罚款和收费供养的非编制管理人员(大约2000万)以及由财政供养的行政和事业单位离退休人员。以上人员合计超过了7000万人。

  陈剑认为,行政成本高,必然是赋税重,企业压力大,经济增长的动力减弱,这无疑也是影响经济持续增长的因素之一。因此,“在诸多降低行政成本中,减少政府层级,科学合理设置政府机构,可能是影响最大,也是最持久的举措。”

  此外,中国财政供养规模的问题不仅仅是存量巨大,其加速增长的趋势也令人担忧。据《凤凰周刊》的文章介绍,由于离退长休人员和在职人员的迅速增加,从1998年到2009年11年间,中国财政供养规模增加了1550万人,年均增加141万人。

  在此背景下,人们对中国政府规模是否超出财政和国民的承受能力展开了讨论。其中一个统计标准是财政供养比,即财政供养人口与总人口的比值。据陈剑介绍,目前大约是23个纳税人养活一个财政供养人员。在改革开放初期,67个纳税人养活一个财政供养人员;20年前,这一比例为40:1。当下,23:1这一数字已经比肩发达国家。

  除了人数太多且增长过快,中国财政供养规模的问题还在于高昂的行政成本和管理费用。陈剑在采访中表示,中国政府层级多,人员多,行政成本自然就高,且“政府花钱少有节制”。这也一直为外界所诟病。国务院前总理朱镕基曾经表示,臃肿的机构和数量庞大的行政人员,“把国家的钱都吃光了”。

  而对于“养人太多”,本届政府也多次作出表态。2013年3月17日,李克强作为新一届政府总理与媒体和公众见面,其中李克强就削减政府开支,进行约法三章::本届政府内,一是政府性的楼堂馆所一律不得新建;二是财政供养的人员只减不增;三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。两年后,李克强又称,简政力度还不够,“养的人太多”,而进一步提出加大简政力度。

  对于降低行政成本的措施,陈剑表示,减少政府层级,科学合理设置政府机构,可能是影响最大,也是最持久的举措。

  当下,中国政府有五个层级,即中央、省市区、地市、县市区、乡镇和街道。然而,由于行政层级较多,国家行政体制形成了头重、肚大、脚轻的怪状,中间层密集重叠臃肿,行政资源浪费,同时增加了运行成本,降低了行政运行效率,也抑制了各层级政府能动性的发挥。

  事实上,早在2005年中央就首次明确提出了减少行政层级,“十一五”建议对深化体制改革提出了许多新的重要要求,包括深化政府机构改革,优化组织机构,减少行政层级,理顺职责分工。

  此外,北京改革和发展研究会连续两年发布报告建议加大推进四级政府建设。报告提出了诸如“撤销地级市建制,合并压缩居委会规模”等建议。

  同时,机构设置的调整也被视为解决措施进行。自改革开放以来,中央和国务院行政机构已经进行了7次以上的改革,4次都明确提出了精简机构和人员的目标。1998年的那一次是精简力度最大的一次,从中央到地方的顺序,历时4年,全国各级党政群机关共精简行政编制115万名,市县乡政府清退超编人员约43万人。

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