中国养老保险费率已突破超级老龄社会封顶线

　　社会保障税费像一根绳子牵两头，是涉及劳动人口税费和老年人口养老金的代际利益关系问题。一旦出现当事人心理上和经济上能够承受的边界，一方说税费不能涨，另一方说养老金不能降，国家即进入老龄社会和银发经济时代。如何处理代际利益关系将逐渐升级为经济、社会乃至政治决策问题。中国正在快速老龄化，代际利益关系问题逐一暴露出来，应当引起关注，社会保障税费是最为敏感的问题之一。

　　我国社会保障费率及国际比较

　　根据国务院有关规定，我国用人单位养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险费率分别为20%、6%、1%、0.75%和0.5%，总计为工资总额的28.5%；此外，部分地区向企业加征大病医保费，目前全国医保平均费率约为9.5%；个人三险费率为8%、2%、1%，总计为个人工资的11%；住房公积金单位和职工费率均为个人工资的5%~12%；“五险一金”加总取高限后单位费率为40.5%以上，个人费率为23%，二者加总为63.5%以上。

　　部分地区因人口结构相对年轻，实际费率低于这个水平，部分地区高于这个水平。一些地区采取降低缴费基数的方法逃费，社保费征缴率仅为70%左右。养老金计发基数和水平也随之降低，由此形成一个恶性循环。

　　我国社会保障费率是否高？可以忽略失业、工伤和生育保险，分别分析养老保险、医疗保险和住房公积金。

　　（一）养老金费税率的形成及国际比较。

　　养老金有目标替代率（一般不低于工资的55%），在现收现付条件下，根据以支定收原则和赡养比确定费率（下称“养老金税费率”）。中国在养老保险改革之初的试行费率为18%（见表1），1986年以来，伴随国企下岗职工提前退休和视同缴费工龄的养老金支付（转制成本）没有财务来源，费率不得不调至28%，且将职工个人账户资金用于当期支付，由此形成空账运行产生的负债。与发达国家基金化养老积累均达到GDP的75%以上的情况比较，这是典型的未备而老现象。

　　在刚进深度老龄社会的美国（3∶1），老遗残保障金税率（工薪税）为工资的12.4%，单位和个人分别为6.2%；在刚进超级老龄社会的德国（2∶1），养老保险费率为19%左右，单位和个人分别为9.5%，2002年德国《法定养老保险持续发展法》规定，费率不得超过工资的20%。至今，欧美发达国家基本没有突破这个封顶线。显然，中国养老保险费率已突破超级老龄社会的封顶线，违背了代际平衡的银色经济规律。

　　目前，中国职工养老保险赡养比约为3∶1，如果中央统筹基础养老金支付水平为个人缴费工资的40%左右，单位费率10%、职工费率4%即可；伴随延迟领取养老金政策的逐渐实施，这个费率可以持续到2030年左右。此外，为提高养老金的充足性，应积极发展职业年金和个人养老金，单位费率4%和职工费率4%税前列支并计入参保人个人账户，加入投资收益，在缴费年限等同领取年限的条件下，总和养老金替代率可达到缴费工资的50%；单位和职工还可自愿增加缴费，如果在工资总额10%以内部分均可在税前列支，在增加缴费年限和投资收益率的基础上，最终总和养老金替代率可以达到缴费工资的60%~70%甚至更高。

　　伴随人均寿命延长和养老成本上升，一个实实在在的养老金个人账户，可以约束企业参保并为职工缴费，激励劳动人口就业、参保和缴费，乃至延迟退休；大大减少养老金制度改革的社会成本；否则，“青年逃保逃费、中年抱病早退”的现象难以避免，养老金制度会因失去社会基础而难以为继。

　　（二）医疗保险费率形成及国际比较。

　　医疗保险基金应当分担参保人年度医疗费用的75%左右，再按照以收定支原则制定费率。

　　在刚进入深度老龄社会的美国（3∶1），老遗残医疗保险费率为工资的6.4%，单位和个人分别为3.2%；在刚进入超级老龄社会的德国（2∶1），医疗保险费率为15%左右，单位和个人分别为7.5%。可见，我国医保总费率8%并不高，伴随人口老龄化的发展还有增加空间。

　　目前，企业缴费约2%和个人缴费2%计入参保职工个人账户，有些地区按参保人年龄增加划入个人账户资金，8%费率的50%被计入缺乏互济性的个人账户，医保统筹基金依赖4%费率而建立和运行。有些地方还允许用个人账户资金购买保健卡等与基本医疗保险目标无关的东西。如果用权益置换方式，提高基层医疗和医养中的付费水平，将个人账户资金置换进入统筹基金，在有效控制医疗费用增长速度的条件下，这个费率可维持到2030年左右。

　　（三）住房公积金费率形成及国际比较。

　　首住房保障政策的定价要素包括“住房面积、人口、购房年限、每月供款和贴现率”。

　　在发达国家，首住房、养老机构和匹配的地产属于社会资产，在法制范围之内，与商用地产有区别。除廉租房外，各国保障居民首住房的政策不同。新加坡用限价和封闭市场交易的方式控制政府组屋的价格，确保双方在5000新元（编者注：1新元约合4.6元人民币）以下年收入的青年夫妇可以买得起住房。有些国家的公共部门对公务人员提供低租公寓。有些国家整体控制商品房价格，抑制个人投机购房。

　　综上所述，中国住房公积金政策独具特色且不完善，不宜进行国际比较。一是住房公积金的政策目标不明确，是永久性住房福利补贴，还是购买租盖首住房的融资支持？因此，一些有住房甚至几套房产的人仍享有单位住房公积金配款。二是住房公积金的金额与房价不挂钩，却与工资基数挂钩，因此，对年轻人支持力度不高，而年长和高级别的人通常早有住房，却享有更多的单位公积金配款。

　　如果将其定位于首住房的融资支持，一旦全资拥有达标首住房，单位和个人均停止缴纳住房公积金，可以减少单位成本、增加个人当期可支配收入。并可增加大龄有房就业人员的就业机会。

　　综上所述，在科学规划未来、用国企红利偿还旧债、提高制度合理性的基础上，养老保险降费空间为6%~8%，医疗保险费率回归8%，有住房公积金的单位可减少费率12%。

　　厘定社会保障税费率依赖综合治理的平衡机制

　　我们曾经运用聚类（clustering）分析方法筛选出19个OECD国家共计133个观测值，运用世界银行数据库、OECD数据库及各国相关政策进行案例分析，发现建立社会保障税费治理机制至少有如下六个基本变量：一是鼓励生育，保持总和生育率达到1.8以上；二是适度放开移民政策，增加劳动人口（例如法国在1990~2006年间移民人口增加125万，对总人口增加的贡献率近30%）；三是提升国民劳动年龄从60岁至69岁，保持劳动人口就业参与率达70%；四是发展现代服务业和灵活就业，增加大龄人口就业岗位；五是适度降低法定养老金替代率，通过职业年金和个人养老金提高养老金的充足性，这被欧盟称为“养老金快车道”；六是按照人口老龄化时间表改革社会保障制度，建立早减晚增的养老金领取机制，在鼓励就业的基础上增加福祉。

　　就中国目前情况而言，放开二孩政策具有缓解作用，但不可能大量引进移民，因此变量3~6强调激励就业和优化社会保障制度，是中国的当务之急。

　　（一）养老金改革原则与趋势。

　　福利经济学大师贝弗利奇强调，民主不直接带来福利，政府只能给面包，黄油要自己买。

　　读《OECD养老金报告（2013）》，37个成员国2009~2013年间养老金改革的要点为：（1）法定养老金与国民自储养老金计划相结合；（2）法定养老金待遇水平适当，替代率普遍下降；（3）根据养老金税费征收能力做出可持续的养老金支付承诺；（4）鼓励国民为健康长寿而努力工作和更多地积累养老资产；（5）最大限度降低养老金计划的管理和运行成本；（6）养老资产结构要合理，来自公共养老金、劳动收入和家庭财产性收入及资本利得。最终，所有改革和努力都要符合经济社会发展的实际情况。

　　而德鲁克的《养老金革命》，又为美国带来了什么？1935年《社会保障法》用工薪税建立了老遗残持续收入计划，待遇水平为工薪的20%~40%，实现了社会稳定；1974年颁布实施《雇员退休收入保障法》和1980年国内税制改革的401（k）计划，将职业养老金纳入法制轨道，培育了受托人制度和机构投资者，增加养老金替代率30%~40%，激发了就业积极性。同时，机构投资者带着美国职工的养老金在中国等新兴经济体国家投资和获取收益，使其养老基金资产占全球总量的50%以上，达到本国GDP的120%以上，老龄人口资产结构中有1/3是资本利得，这是国家进入老龄社会的软实力。

　　（二）医疗保险改革原则和趋势。

　　从德国版DRG-pps看其医疗保险改革：医疗保险费率15%也是封顶线，面对捉襟见肘的医保基金，德国医保不得不推行DRG-pps，即按照病种分型制定权重值和绩效点值的预付制。这促使德国在卫生部门和医保部门之间建立了独立的DRG - pps管理机构，在尊重医生处方权和劳动价值的基础上，一面按照临床路径制定规范和评价医疗行为的标准（病种权重），一面根据医疗行为评价结果制定医保支付政策（绩效点值）。其结果是，医疗行为规范了，医患保多方受益，医保基金找到了调整利益与平衡基金的支点。

　　所以笔者认为，应降费率、建机制，让社保驶入持续发展轨道。（清华大学公共管理学院教授、社会政策研究所所长）