文物修法保护先行or利用优先？委员代表争鸣

　　去年12月28日到今年1月28日，《中华人民共和国文物保护法（修订草案，送审稿）》（下简称《送审稿》）向社会公示，引发各界谈论和争议。在今年全国“两会”期间，全国人大代表、广东省惠州市旅游局局长黄细花联合8位代表对《送审稿》提出了修改建议，认为现行的《文物保护法》只讲保护、不讲利用；只讲被动保护，不讲积极利用，因此主张将《文物保护法》的名称改为《文物法》。他们还提出《送审稿》仍保留了太多限制文物利用的约束性条款，并称这些条款“无论从学理层面还是法理层面，都不堪一驳”。

　　这条建议，折射出不同群体对待文物保护与利用上的分歧。3月10日上午，全国政协委员、南京大学政府管理学院教授张凤阳对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，他对“利用派”观点持不同意见。他也于“两会”期间提交了“关于修改《中华人民共和国文物保护法》的意见和建议”，其基本观点是，与现行文物保护法相比，《送审稿》在诸多该加强的地方没有加强，总体上反而有所放松、模糊，认为修法的思路应该是进一步收紧，拿出更加硬性的举措。

　　争鸣观点1：文物利用不能成为修法宗旨

　　张凤阳认为，在对待文物尤其是不可移动文物的态度上，究竟是“保护”优先还是“利用”、“开发”优先，这关乎立法和修法的根本宗旨，应该展开必要的讨论和争鸣。“目的只有一个，就是通过不同意见的碰撞，使最终定型的法律文本尽可能得到改进和完善，成为一部经得起历史检验的良法”。

　　有观点主张将《文物保护法》的“保护”二字去掉，径直更名为《文物法》，理由是不能只讲保护不讲利用；只讲被动保护不讲积极利用。对此，张凤阳指出，当今世界各种关乎文物的法律都是为了“保护”而制定的，而且，保护优先已成为国际社会的广泛共识。典型的例子就是联合国教科文组织的《保护世界文化和自然遗产公约》。“说这样的共识在学理和法理上不堪一驳，口气太大了。”张凤阳特意对两种“保护”做了一个类比。在近几年的“两会”上，文物保护算不上热点议题，但有一个带“保护”的字眼议题一直很热，那就是“环境保护”。尽管这两种保护存在差别，却也有一些相通之理。

　　“我们为什么要保护一样东西？常理来说，无非两条，一是值得保护；二是需要保护。”张凤阳表示，环境和文物之所以值得保护，是因为它们都是公共益品；之所以需要保护，是因为它们在现实生活中太脆弱，经常在若干畸形利益的耦合下遭到任性的开发和利用，遭到没底线的摆弄和破坏。“在今天文物和环境不断遭到破坏的情况下，它们不仅需要保护，而且得以更加刚性的措施加以保护。”张凤阳半开玩笑地说，如果以文物不能只保护不利用为由而将《文物保护法》的“保护”二字去掉，那《环境保护法》也就可以改称“环境利用法”或者“环境开发法了”。

　　澎湃新闻记者了解到，今年，张凤阳提交的提案提出，与现行文物保护法相比，新近公布的《送审稿》，诸多该加强的地方非但没有加强，总体反而有所模糊、放松。其中在立法宗旨上，草案第一条将“文物利用”与“文物保护”并列。

　　对此，张凤阳说，尽管文物如何合理利用确实是一个政府管理中的重要问题，但根本说来，文物修法是为加强和完善“文物保护”立法，而不是为“文物利用”或“文物开发”立法。文物利用是限制性的，必须服从于文物保护，绝不应该被提升为文物保护工作的宗旨。

　　争鸣观点2：文物拆除审批权只能上收有观点认为，《送审稿》过多保留和增加了行政许可和审批事项，对文物的利用施加了不必要的约束和限制。这些约束和限制与“简政放权”、“取消一切不必要的行政许可”的改革相违背。

　　对此，张凤阳表示，一切不必要的行政审批都应该取消。问题是，当前掌握在政府手中的“不必要”的审批权主要集中在市场竞争领域和社会自治领域。政府把许多本该由市场竞争解决的问题和社会自我管理的事项都管控起来了，所以要通过简政放权来释放市场和社会的活力。张凤阳自问自答地说：“文物保护属于市场竞争领域吗？不是。严格说来，也不属于社会自治领域。”张凤阳认为，在现实生活中，由于盗墓贼和不法文物贩子仍很猖獗，公众的文物保护意识还有待提高，所以不能把文物保护简单地推给市场和社会。他强调，在本质属性上说，文物是公共益品，属于公共领域。由于这种公共益品很容易遭到黑心商人和不法之徒的破坏，所以才特别需要来自公权力，也就是政府的保护。“这是政府的责任，不可推卸。”

　　张凤阳认为，《送审稿》存在的一个问题恰恰是“将不该下放的权下放了，在不该放松的地方放松了”。他说，对一般不可移动文物的拆除审批权从省级政府下放到县级政府就是个典型例证。

　　“从现实情况来看，文物部门是一个政府系统里面一个相对边缘化的部门。让这个弱势的部门对强势的同级政府构成有效制约，这太难了。”张凤阳表示，“如果拆除文物的审批权从省级下放到县级，那接下来大量的文物古迹就要面临更大的保护压力了。所以，这样的审批权非但不能下放，还应该垂直上收，只有这样才能对下级政府施加有效的制约。”

　　争鸣观点3：不能让国有文物沦为资本的“私宠”

　　《送审稿》第七十四条规定，“已建立文物保护管理机构、博物馆，或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有文物保护单位和一般不可移动文物，不得作为企业资产经营，不得转让、抵押”。

　　对此，有观点认为，历次修订的《文保法》与国际上流行做法相悖的另一个表现是，禁止国有文保单位的多功能混合使用。第七十四条相当于在法理上规定国有文物场所不得企业化运营，这与目前中央推行的国有资源资产的高效持有、保值增值、提供国民更多体验机会要求背道而驰。代表们在建议中举出了故宫、颐和园、华清池等例子，以期说明文物允许经营，文物保护、展示会更好。

　　对此，张凤阳提到了著名的“水洗三孔”事件（2000年12月，山东曲阜市的一家旅游公司，在对孔庙、孔府、孔林等文物进行卫生清理时，出现了用水冲刷、用硬物摩擦和擦拭文物的举动，造成文物严重受损）。他说，该事件就是因为当时获得国有文物经营权的一家旅游公司所为。

　　“我国的《文物保护法》其实从来没有否认文物的合理利用。不可移动文物可以参观，可以研究，也可以建设为爱国主义教育基地，从来没有说过它不能利用。但是文物的利用必须加以规范，使之服从和服务于文物保护，而不能背离文物保护的根本目标。”

　　张凤阳指出，在文物利用方面，《送审稿》与现行《文物保护法》相比已有不当的放松，而如果实行国有文物所有权和使用权完全分离，在经营权、使用权上引入市场的力量，走商业经营的模式，“那潜伏的隐忧是什么？就有可能使国有文物沦为资本的私宠”。