中国民告官案件激增 行政负责人应诉率仍偏低

　　法治周末见习记者 王京仔

　　截至2016年5月1日，新行政诉讼法实施已满一年，其实施情况备受关注。

　　近期，上至最高人民法院，下至多地基层法院，都对这一年来的行政审判工作进行了总结通报。

　　那么，作为规范和保障“民告官”的法律，新行诉法的实施效果究竟如何呢？

　　案件数量激增

　　立案难一度是诉讼中长期存在的老大难问题，在行政案件中尤为明显。

　　“民告官”渠道不通，使得大量本应该通过行政诉讼解决的行政纠纷进入了信访渠道，出现了“信访不信法”的现象。

　　全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员辜胜阻曾透露，新行政诉讼法实施以前，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下，每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件。

　　随着新行政诉讼法确立立案登记制，降低了立案门槛，多地法院受理的“民告官”案件数量出现激增。

　　实施一年来，据相关法院披露：截至2016年4月20日，北京市法院共受理各类行政案件16281件，同比上升99%；山东全省法院仅2015年5月，新法实施首月，受理一审行政案件2227件，同比增加达89.89%；2015年，武汉市各级法院受理行政诉讼案件3231件，同比增长127%……

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺教授指出，立案登记制的实行是行政案件数量激增的主要原因，受案范围一定程度的扩大也发挥了作用。

　　此外，行政案件类型发生的变化和政府工作的推进，无疑为案件数量增长提供了契机。杨建顺告诉记者，信息公开、行政复议案件的增多，直接导致了行政案件数量的增加。

　　据北京市高级人民法院统计，从去年5月1日到今年4月20日，北京法院审理的各类型行政案件中，政府信息公开案件占比最大，约占全部一审行政案件的20%。

　　湖南省汝城县市民邓柏松无疑是新行政诉讼法实施的受益者。

　　《法治周末》曾报道，2008年，因为申请政府信息公开遭拒，邓柏松与黄由俭、宋庆昌等5人将汝城县人民政府起诉至郴州市中级人民法院。

　　作为政府信息公开条例实施后，备受关注的全国首例市民状告政府信息不公开案，当时并没有被法院立案受理。

　　8年后，邓柏松从已去世的黄由俭家中翻出了泛黄的诉讼材料，继续向法院起诉。2016年4月19日，郴州中院正式受理了此案。

　　因申请登记结婚遭拒，湖南省长沙市市民孙文麟与其男友将长沙市芙蓉区民政局告上法庭，引发广泛热议的“同性恋婚姻维权第一案”得于立案，多少让孙文麟的代理律师石伏龙感到“意外”，他认为，这其中或许有立案登记制实施的原因。

　　行政机关负责人应诉率仍偏低

　　在过去的“民告官”案件中，“告官不见官”成了众多原告面对的无奈现实。

　　新行政诉讼法建立了行政机关负责人出庭应诉制度，明确规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

　　2015年4月，最高人民法院发布的关于适用行政诉讼法若干问题的解释中，对行政机关的负责人予以了界定，包括正职负责人，也包括副职负责人。

　　自新法实施以来，多地行政机关负责人出庭应诉率有了提高。

　　据统计，2015年，广西全区各级法院受理的行政诉讼案件中，有704名行政机关负责人出庭应诉，应诉率为13.25%，而这一数字在2014年是4.69%。

　　据北京市怀柔区人民法院通报，2015年5月1日前该院审结行政案件22起，其中仅有两起案件的负责人出庭应诉；5月1日后审结的62起案件中，有28起案件负责人实现了出庭应诉，占审结案件的45.26%。

　　与之相应的，官员出庭应诉层级也在逐渐提升。

　　自2015年至今年3月底，在广西已有25名副市长(含常务副市长)33次出庭应诉；2016年4月11日，贵州省副省长陈鸣明更成为全国第一个出庭应诉“民告官”案件的副省长。

　　尽管行政机关的应诉率有了显著提升，行政机关负责人出庭率仍普遍偏低，“一把手”更鲜少出现在被告席上，各地行政负责人出庭情况也不平衡。

　　北京高院披露，一年来，北京各级行政机关负责人出庭应诉的案件数量达到587件。其中，行政机关“一把手”出庭应诉的案件数量较少，只有60件，而行政机关副职出庭应诉的有529人，部分区县行政首长出庭率不足1%。

　　据湖北省武汉市中级人民法院披露，2015年起，武汉推行行政首长出庭应诉制度，但实际出庭率仍只有6.04%，绝大部分案件均由机关普通工作人员或律师作为代理人应诉。

　　在杨建顺看来，尽管存在部分行政机关负责人素质不高、有抵触情绪的原因，但也应看到其繁杂的行政职责这一客观条件的限制。“我们更应看到行政机关应诉率提升的积极意义。”

　　杨建顺更直言，行政机关负责人出庭应诉制度是一种权宜之策，过分强调负责人出庭应诉反而是“官本位”意识的体现。无论出庭应诉人的身份职位，只要代表行政机关出庭，对于法院作出的判决、裁定等，行政机关都必须对其责任予以落实，才是法治的理想状态。

　　国家行政学院法学部教授杨伟东认为，这一新制度的落实，行政机关需要一个适应过程，去形成有效的内部机制来尽可能保障负责人出庭应诉。

　　但他也认为，不必机械地要求“一把手”出庭应诉，“行政机关能积极应诉，从中吸取经验教训，不断提高依法行政积极性和成效才是关键”。

　　案多人少矛盾加剧

　　新行政诉讼法实施以来，在“民告官”案件数量增加的同时，关于案多人少矛盾的反映也与日俱增。

　　4月29日，北京市高级人民法院副院长王明达在纪念新行政诉讼法实施一周年座谈会上指出，新法的实施加剧了北京法院案多人少的矛盾。

　　自去年5月1日新法实施后到今年4月20日，北京共受理各类行政案件16281件，同比上升99%；与此同时，全市行政审判法官总人数却基本没有增加，上述期间全市法院共审结各类行政案件13310件，同比上升67.6%。

　　辜胜阻也在会上表示，案多人少的矛盾不断突显，过去作为“短板”的行政审判，本来人员队伍就比较薄弱，面对案件大量激增，就更显压力巨大。

　　杨建顺认为，法官的任务、压力加重是普遍存在的现象，但并没有大到无法承受的地步。这一矛盾的解决，需要对相关法官的工作进行科学分析，对相关案件进行客观梳理，根据客观需要配备法官及辅助人员。“人、财、物三方支持才能解决问题，而人是关键。”

　　杨伟东则认为，目前新行政诉讼法实施才一年多，能否保持行政案件的高速增长还有待观察，对案多人少的情形不能简单地下判断，要在观察的基础上分析问题的产生原因，再对症下药。

　　滥诉问题有待解决

　　“滥诉”、司法资源浪费，是伴随着新行政诉讼法实施，逐渐凸显的问题。

　　5月5日，在湖南省高级人民法院举行的新闻发布会上，其发言人直指立案登记制改革在方便群众诉讼、减轻当事人诉累的同时，也带来了少数人滥用诉权的新问题。滥用诉权、无理缠诉等案件急剧上升，虚假诉讼尚未完全杜绝，侵占了原本紧张的司法资源。

　　如长沙市岳麓区坪塘街道拆迁户童某某因对政府给予的拆迁补偿方式和补偿数额不满，多次以政府信息不公开、不履行法定职责、民事侵权等理由向法院提起诉讼共计53起。

　　据统计，立案登记制实施以来，湖南全省法院裁定不予受理、驳回起诉的行政案件2374件，同比上升了164%。

　　中国政法大学副校长马怀德在纪念新行政诉讼法实施一周年座谈会上也表示，行政案件司法实践中，出现了“滥诉”、浪费司法资源等问题。一些当事人对不符合起诉条件和不属于法院管辖的案件也坚持起诉；有的利用立案登记门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉。

　　马怀德建议，应正确理解立案登记制，尽快出台新的司法解释，在确保当事人诉权的同时，处理好扩大受案范围与防止滥诉的关系。“因推行立案登记制改革，部分地方出现一案多诉、滥诉等现象是必然情况，这是阶段性问题。”

　　在杨伟东看来，“滥诉”现象现实中肯定存在，但需要更谨慎的对待。因其可能涉及当事人诉权的限制，“一旦贴上‘滥诉’的标签，不仅打乱了目前的诉讼秩序，更需要对相关人员进行制裁”。

　　杨伟东说，对于“滥诉”需要明确其标准，何为滥诉；要厘清其原因，是立案登记制还是人为原因，在此基础上，再针对不同情况予以应对。

　　杨建顺则认为，“滥诉”问题主要存在于信息公开案件中，其问题有所加剧，应当予以关注和重视，但并不应当看作主要矛盾，“(滥诉)大部分情况下，是不懂诉、不善诉的问题”。