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国务院参事杜鹰:靠政府定价支撑的农业没前景

来源:北青网 作者:邹春霞 李铁柱
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原标题:“总靠政府定价支撑的农业没前景”
资料图
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  【对话人:杜鹰】

  全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事

  全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事杜鹰,是“中国农村改革之父”杜润生的“门生”。

  作为“三农”问题专家,每年全国两会,杜鹰关注的焦点都离不开“三农”。

  3月4日,李克强到铁道大厦参与经济、农业界别的联组讨论时,他当面就此提出建议。

  谈改革背景

  政策价高于市价、收购市场一片冷清

  北青报:去年粮食价格形成机制和收储制度改革很受中央高层关注。有媒体用“刻不容缓”来形容,您怎么看这项改革?

  杜鹰:2004年,国务院发出《关于深化粮食流通体制改革的意见》,取消保护价收购,放开市场,必要时实行最低收购价和临时收储政策,初衷是为了给农民托底。从实际执行情况看,有成效,但也有问题。从成效看,调动了农民种粮的积极性,为同期国民经济的平稳较快发展打下坚实基础。

  问题是,政策性收储价格提得太快、太频繁,特别是2008年以后每年都往上提,而且补贴的品种范围也在不断扩大,形成了所谓的“政策市”,也就是说,政策价跑到市价上面去了。在这种情况下,加工企业、饲料企业、用粮企业等收购主体都没有入市的积极性,高价收了卖不出去,低价收又收不到,所以收购市场一片冷清,只有靠国家收。

  更严峻的问题是,把国内粮价提上去了,而同期国际市场粮价是往下走的,导致进口冲击压力不断加大。为什么会大量进口?加入WTO后我们对粮食进口实行配额管理,配额内低关税,配额外高关税,当国内价格高于配额内完税价格时,配额内的粮食进口就会大量增加。于是,就出现了所谓的“三增”怪象:产量增、库存增、进口量增,说明这套定价机制和收储机制是不可持续的。

  北青报:国家为何要不断提高粮食收购价格?

  杜鹰:因为这个时期农民的种粮成本上升较快,一块是物质费用,比如种子、化肥、机械;再一块是人工费用,就是劳动力价格,这两块长得太快,顶着收购价格往上走。

  谈分品种施策

  光有补贴不够,必须要有托底机制

  北青报:那么怎么改革呢?

  杜鹰:改革的基本思路是“市场定价,价补分离”、“分品种施策,渐进式推进”。“市场定价”就是恢复市场机制的作用,让价格真正发挥调节供求的作用;“价补分离”就是把隐含在价格里的补贴分离出来,改为生产者直接补贴,以弥补生产成本上升带来的损失,保护农民生产的积极性。

  北青报:分品种施策具体怎么做,改革的成效如何?

  杜鹰:新疆棉花试点搞的是目标价格改革,总的来看是成功的,取消临时收储价,收购价回归市场,国内外价差大幅缩小,包括纺织服装产业在内的整个产业链扭亏为盈。

  现在三年试点结束了,下一步怎么办?有同志建议说,把目标补贴改为定额补贴,我是不同意的。因为目标价格是反周期补贴。比如说,新疆棉花目标价格是18000元一吨,而市场价格是12000元一吨,中间差6000元由国家补贴。也就是说,当棉花市场价格低的时候,补贴额就大,棉花价格高的时候,补贴额就少,这叫反周期补贴。如果改成定额补贴,就弄反了,反而变成价高时多补,价低时少补了。据我所知,多数同志是同意继续采取目标价格补贴办法的,当然具体办法也要完善。

  东北玉米的价格和收储制度改革跟棉花和大豆改革不一样,2016年取消临时收储价格后,直接采取市场定价、价补分离的办法。改革的效果十分明显,超出预期。市价回落,进口量大大减少,各类主体入市积极,把整个产业链都带动起来了。

  当然啦,农民有痛苦,甚至有怨言。因为价格最高的时候,东北的玉米是1.12元一斤,现在掉到0.75元一斤,你说差多少?这里的差价损失,虽然国家拿了一大笔钱实施生产者直接补贴,但是不可能全部补上。这对农民来说,是一个痛苦的调整过程,但是老靠政府定价机制支撑,农业没有前景。现在非常好的现象,是农民已经跟着市场走了。

  小麦和稻谷的改革又和以上品种不一样,仍然要保留最低收购价的政策框架,但是要调整定价机制,使它变得更有弹性,不能只升不降,该降的时候也要降。

  北青报:那就是说,稻谷、小麦还是保留最低收购价?小麦和稻谷的价格改革方案出了吗?

  杜鹰:是的,因为不同品种的情况不一样,重要性程度不一样。稻谷和小麦是口粮品种,我们讲保证国家粮食安全,核心是确保口粮安全,而口粮指的就是小麦和稻谷。小麦和稻谷生产的直接效益低、社会效益大,而且可替代性差,生产又非常分散。要调动农民种植小麦和稻谷的积极性,我认为光有补贴是不够的,必须要有托底机制,否则不足以调动农民种植的积极性。所以,分品种施策很重要,不能眉毛胡子一把抓。渐进式推进就是要通过试点再推广,而且不能把不同品种改革都集中在一个时点上,要错峰推进。据我所知,国家发改委和有关部门正在研究小麦和稻谷的价格改革方案。

  谈库存消化及供给侧改革

  要加大饲料转化和深加工的力度

  北青报:库存怎么消化,特别是陈化粮怎么处理?

  杜鹰:玉米、小麦、稻谷三种粮食整个库存相当于一年的产量,这肯定是不合理的,合理库存远远要不了这么多。

  尤其是东北玉米的库存量很大,要抓紧消化。好在玉米的产业链比较长,要加大饲料转化和深加工的力度。尽管出库要给一些补贴,但我认为早出比晚出好。反过来想,如果不出库,天天堆在库里,总的看补贴更大。玉米加工转化还要广开门路和渠道。

  我是主张多搞点燃料乙醇。因为库存量太大,完全靠正常的饲料转化和淀粉加工消化库存的时间拖得太长。搞燃料乙醇,第一,技术上已经过关;第二,三吨玉米转化成一吨乙醇,在国际油价50多美元一桶的情况下,企业加工基本上可以不赔钱,而且可以大量使用陈化粮;第三,目前东北地区所有的车用柴油、车用汽油都必须加10%的乙醇,将来所有治理雾霾重点地区都可以这样做,这样汽车尾气的PM2.5排放量可以减少15%到20%。库存消耗完了怎么办?目前,纤维素乙醇转化技术已经具备产业化条件,将来做燃料乙醇还可以用秸秆。

  北青报:您怎么看农产品价格改革跟推进农业供给侧结构性改革的关系?

  杜鹰:习近平总书记2016年就指出,新形势下,农业主要矛盾已经由总量矛盾转为结构性矛盾,主要表现为阶段性供大于求和供给不足并存,推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方面。这个分析和判断一语中的。

  我们现在面临的问题是玉米、小麦、稻谷多了,供大于求,同时大豆短缺,大量从美洲进口,而且农产品的品质不能满足市场的需要。要解决这些矛盾就要推进农业供给侧结构性改革,完善价格形成机制,这样才能有效引导农民按照市场需求来进行生产,所以农产品的价改是非常重要的一个改革。

  理顺农产品价格机制的改革已经有3年了,现在是第4个年头,我估计,再有两三年大的槛儿就可以迈过去了。

  文/本报记者 邹春霞 李铁柱

  供图/视觉中国

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