坚持商品房市场和住房保障体系两手抓

　　满足低收入家庭的住房需求

　　——在中国住宅产业与城市发展高层论坛上的演讲

　　杭州市市长 茅临生

　　（二○○三年十月三十日）

　　摘要

　　近年来，杭州市的房地产业得到了快速发展，已成为国民经济的一个重要支柱产业，城市居民的住房条件也得到了很大改善。但也存在住房供需失衡、比例失调、管理失范、商品房价格失控等问题。我市根据国务院18号文件和全国房地产工作会议精神，结合杭州实际创新思路，一方面加强对房地产市场的宏观调控，增加商品房有效供给，并加强市场监管，通过税收杠杆等制止恶性投机、炒房行为，抑制房价过快上涨；另一方面，切实履行好政府的保障职能，加大经济适用房供应，实行经济适用房开发招投标和委托加工方式，降低造价，确保低收入家庭和低保家庭实现户均一套成套住房。通过建立相互作用、相互支撑的市场和保障两大目标体系，从而在保持市场的持续稳定健康发展的同时，解决城市中低收入家庭和外来创业者的住房难问题。

　　主席先生，女士们、先生们，朋友们：

　　大家好！

　　今天很高兴有机会参加中国市长协会和建设部住宅产业化促进中心主办的中国住宅产业与城市发展高层论坛，我发言的题目是《坚持商品房市场和住房保障体系两手抓，满足低收入家庭的住房需求》。

　　近年来，杭州市的房地产业得到了快速发展，已成为国民经济的一个重要支柱产业，城市居民的住房条件也得到了很大改善。但也出现了住房供需失衡、比例失调、管理失范、价格失控等问题。我市根据《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）和全国房地产工作会议精神，结合杭州实际创新思路，提出建立市场和保障两大相互作用、相互支撑的目标体系。即供需市场面向全国的充分市场化的房地产市场体系，以及面向本市居民以居住、解困、救济为内容的住房保障体系。从而在保持房地产业持续稳定健康发展的同时，有效解决城市中低收入家庭和外来创业者的住房难问题。

　　一、杭州市房地产业发展现状及存在问题

　　近年来，随着杭州经济社会的快速发展，城市环境的不断优化，“住在杭州”品牌的日益打响，房地产业得到了快速发展，成为新的消费热点和国民经济新的增长点，并带动了城市基础设施和相关行业的发展，改善了城市面貌，促进了城乡居民就业，为我市国民经济和社会发展做出了很大的贡献。1998年以来，我市房地产开发实际投资额每年以超过17%的速度快速增长。2002年我市房地产业对GDP的贡献率相当于11.6%，已成为国民经济的一个重要支柱产业。与此同时，城市居民的住房条件也得到了很大改善，市区居民人均居住面积从1998年的9.6平方米增加到2002年的12.5平方米。2001年10月杭州被联合国授予人居奖。

　　房地产市场作为经济发展的“寒暑表”，房地产业的持续升温也正说明了我市经济发展具有强大活力和内生动力。但我们也看到，当前我市房地产市场也存在一些问题，主要是：产品供不应求，供求关系失衡；住房供给结构不合理，高档住房和低价位住房，特别是经济适用房比例不协调；商品房和经济适用房在建设、管理、销售中不够规范，政府对房地产市场的监督和调控存在薄弱环节，特别是商品房价格上涨过快。这些问题带来的直接影响是低收入群众乃至大多数群众的经济收入增长跟不上房价的增长，造成他们买不到房或买不起房；从长远看，势必导致其他产业经营成本的上升，抬高创业门槛，削弱其他产业的竞争力，如不加以调控，将会影响杭州经济发展。

　　这些房地产业生产、销售、管理中存在的矛盾和问题，究其原因，主要是由十分典型的卖方市场带来的。无论哪个产业，一旦形成供需均衡，尤其是形成买方市场后，充分的竞争会导致物美价廉、服务优良；而处在极度的卖方市场状态，则会产生价格攀涨、服务差等各种问题。但是，由于杭州情况特殊，运用一般的价值规律，即通过加大商品房土地供应量，采用供求平衡或供大于求的办法，仍难以解决杭州市民的住房保障问题。原因有二：一是土地作为一种稀缺资源，其供应量受到土地的来源和征地拆迁等诸多因素制约，不可能是无限制的；二是杭州市的房地产市场是面向全省、全国、乃至海外开放的，对市场需求无法约束。特别是近年来杭州市花巨资对西湖景区、基础设施、生态环境、居住环境等进行整治后，各种生产要素，包括各地人才、资金大量向杭州集聚，又进一步加剧了杭州土地的供求失衡。所以杭州房价高的问题无法按照常规的方法——加大土地投放量来根本解决。这是由杭州特定的区域条件、历史文化、风景名胜、人居环境等情况所决定的。因此，必须与时俱进，实现体制创新和方法创新。

　　二、杭州市解决低收入家庭住房问题的创新做法与经验

　　正如我在上面分析的，由于杭州的特殊情况，要解决低收入家庭的住房问题，必须创新思路。我市在开展大量深入细致的调查研究的基础上，根据国务院18号文件和全国房地产工作会议精神，结合杭州实际创新思路，提出杭州房地产业发展必须建立两个目标体系：一是供需市场面向全国的充分市场化的房地产市场体系；二是面向本市居民以居住、解困、救济为内容的住房保障体系。具体来说，就是一方面政府必须加强对房地产市场的宏观调控，加大商品房用地投放，增加住房有效供应，同时要不断完善商品房市场发展的有关政策、措施，加强市场监管，通过税收杠杆等制止恶性投机、炒房行为，挤掉虚假需求（投机性需求），抑制房价过快的上涨速度，促进商品房市场持续稳定健康发展；另一方面，也是更重要的，政府要切实履行好社会保障职能，加大经济适用房用地供应，通过土地级差地租的有效调节，实行经济适用房开发招投标和委托加工方式，降低造价，减轻以居住为目的的购房者的支付负担，确保低收入家庭和低保家庭实现户均一套成套住房。只有这样，才能在保持房地产业持续稳定健康发展的同时，有效解决城市中低收入家庭和外来创业者的住房难问题。

　　杭州市新型住房保障体系是按照“居住、解困、救济”相结合的目标设计的。对中等以上收入家庭我们鼓励其购买商品房；对约占55%的中低收入家庭（户均年收入1.5万元－3.5万元），提供经济居住房；对约占10%的低收入家庭与低保家庭之间的夹心层（户均年收入在1.5万元以下），提供经济解困房，在一般经济适用房价格的基础上，政府再补助200元/平方米，以提高其购买能力；对约占1.5%的低保家庭则提供廉租房。下面我着重介绍一下杭州市在增加经济适用房供应和规范经济适用房建设、销售管理工作上的主要做法。

　　首先，加大经济适用房供应量，近阶段内确保经济适用房建设50％以上的供地量。

　　从当前杭州居民收入和住房状况看，大多数居民将进入经济适用房这个体系。据统计，目前仍有符合申购条件的5万户家庭持币待购。按照近几年经济适用房的开发量和供给量计算，约需十多年时间才能安置完毕。这还没有包括每年的新移民和新产生的双困家庭，特别是由于商品房涨价速度快于收入增长而无力购买商品房的人数还在不断增加。国务院文件中也明确指出，当前和今后一个时期，要加大住房供应结构的调整力度，重点建设低价位商品房，特别是经济适用房。这完全符合杭州实际，具有很强的指导性。因此，在经济适用房的需求没有得到缓和以前，经济适用房的供地量应不低于房地产供地总量的50％。50％或1∶1，并不仅仅是一个数字概念。从经济学角度，体现的是加快实现供需均衡的目标；从政府工作角度，它体现了贯彻国务院文件和会议精神，不设置硬杠子，就不能有力地、很好地落实国务院精神；从政治角度，它体现了政府要求规划、土地部门对建设居民住房保障体系的工作份量不得低于建商品房的份量，体现了政府当前收取土地出让金要兼顾群众住房和今后政府收取土地出让金，反映了各级政府是否真正将群众的根本利益放在首位，体现了一种从政理念。

　　其次，规范经济适用房的建设、销售管理工作。

　　杭州市相继制订出台了《杭州市人民政府关于进一步加强杭州市区经济适用住房建设和销售管理工作的若干意见》和《杭州市市区经济居住房销售管理实施细则》、《杭州市市区经济解困房销售管理实施细则》、《杭州市市区廉租住房管理实施细则》等三个实施细则。管好经济适用房,关键是要抓住以下三条:

　　第一，准入条件。严格限定申购者,不合条件者不得进入,否则追究管理部门、单位和个人的责任。

　　第二，降低价格。主要降低各种不合理的规费和公摊费用,通过建设项目公开招投标控制成本。经济适用房的开发建设采用委托加工的方式。由于土地是行政划拨的，因此经济适用房的销售价原则上等于建筑物的开发费用加上开发商的合理利润。建筑物的开发费用在事先确定质量、技术等标准的前提下，通过公开招投标由市场决定，以实现房价的最低化，最大限度地让利于民，同时又能保证开发进度。

　　第三，严格上市条件。随着人们收入的提高，有相当一部分群众将住上更高级的住宅。因此，我们在制度上设计了退出机制。上市条件为：经济居住房上市,其居住时间不得少于5年;经济解困房上市,其居住时间不得少于10年,而且应向政府缴纳土地级差地租和大市政配套费、相应规税规费及利息才允许上市交易。这样设计的好处在于:一是保证真正需要居住的人购得到房子、买得起房子;二是规范了经济适用房的供应制度,限制了人们的投机行为,避免了权力寻租;三是政府以经济的手段有效调控房地产市场,保持整个房地产市场的稳定和持续发展;四是为政府储备了一笔可观的土地出让金。用这种方式建设的经济适用房，若多余可提前由政府收回，通过挂牌等方式办好土地出让手续，以商品房投放市场。政府变储备土地为储备一定经济适用房的房源后，除了可用于满足城市建设拆迁安置对定向的低价商品房的需求外，可以更迅速地对商品房市场进行宏观调控。对经济适用房，在确定质量标准和技术标准时，部分可以根据需求设计不同的标准，建设居住环境和质量有前瞻性的居住房。因此，从这个角度讲，经济适用房与商品房市场两个体系又是相通的，都是按照市场运作的两大系统，相互作用，相互支撑着一个统一的房地产市场。所不同的是，商品房的土地出让金是一次性收取，经济适用房是政府向购房者出借了土地出让金。相对教育、医疗和就业保障体系，经济适用房的保障带有更多的市场化色彩，它仅仅是向政府借了本该分70年收取的土地出让金，建房的成本是购买者自行出资解决的。

　　上述建立市场和保障两大体系的思路和设想，也得到了房地产开发企业、经济学专家、市民和社会各界的广泛好评和支持，也坚定了我们实施这项新政策的决心和信心。

　　我的发言完了，谢谢大家！