联合国秘书长安南最近呼吁国际社会支持对联合国机构进行改革，以提高其效率。安南上任伊始就曾着手进行改革，但最初阶段只是非伤筋动骨的“外科手术”，而这次改革却触及安理会及其他联合国重要机构，恐怕是一次“内科手术”。

　　分析人士指出，这次改革的主要目的是要让联合国从此“脱胎换骨”，适应新的国际形势的需要。事实上，对联合国进行必要的改革是世界各国的共识，但是对于改革的方向和具体措施却存在着分歧。联合国的这次重大改革要真正付诸实施，还面临着许多困难和挑战。

　　联合国面临改革压力

　　联合国秘书长安南上任之后就一直致力于联合国的改革。1997年上任伊始，安南便将联合国各部门、基金归入4个方面：和平与安全；经济和社会事务；人道主义事务；发展事务。此后，他又提出联合国机构改革“两部曲”，精简了联合国庞大的机构，以期减少职能重叠，并提高联合国最重要的资产即其工作人员的价值。

　　而安南此次倡导的改革则和今年上半年爆发的伊拉克战争不无关系。在这次战争中，联合国受到了极大的伤害和冲击。美英等国在没有获得安理会授权的情况下就发动了战争，并且在战后重建中将联合国冷落在旁，严重损害了联合国的权威。与此同时，联合国驻伊机构成为恐怖袭击的目标，联合国工作人员喋血巴格达。

　　所以，安南在报告中指出，伊拉克战争不仅让各成员国陷入难以弥合的分歧和裂痕，而且“产生了许多挑战联合国和国际社会的原则和实践问题”，国际社会不应在原来的分歧上继续纠缠，而应该推动联合国进行根本改革，以应对战争、恐怖主义、贫困以及人权等新的形势和问题。

　　实际上，自冷战结束以后，联合国改革一直是国际社会讨论的热门话题。联合国现有的体制基本上是二战的产物，反映了当时的国际格局，其主要目的是为了防止国家之间发生战争，并在一定程度上缓解了美苏两个超级大国之间的矛盾。

　　但是，分析人士指出，自上世纪90年代以来，国际格局和安全形势发生了巨大变化。原苏联解体后，美国成了唯一超级大国。随着美国实力的极度膨胀，联合国的制约机制似乎走到了“尽头”。尤其小布什政府上台后，美国奉行的单边主义政策严重冲击了原有的国际秩序，联合国的权威受到极大损害。

　　与此同时，冷战后因宗教、种族等原因酿成的局部冲突和灾难增多，人道悲剧不断，人权的国际保护成为当务之急。然而，面对新形势，联合国却显得有些无力，它未能阻止卢旺达、布隆迪等国家的人道灾难。在卢旺达，胡图族和图西族之间的屠杀，导致数十万人死亡，联合国对此却反应迟缓。

　　此外，大规模杀伤性武器的扩散和恐怖主义的蔓延都成为影响国际安全的巨大威胁，但是联合国却未能采取有效的联合行动。有人曾讥讽联合国正在变成“超级红十字会”。

　　经过二战后50多年的发展，出现了一批新兴的国家，崛起了一些经济、军事或政治大国。世界贸易组织等国际组织和欧盟、东盟等区域集团在国际事务中的发言权越来越大。在这种情况下，改革联合国体制，反映新的权力结构，已经成为当务之急，只有这样，才能维护联合国的权威，更加充分发挥联合国的作用。

　　改革聚焦安理会？

　　联合国秘书长安南8日指出，他将建议国际社会对现有的国际机构，特别是联合国的主要机构———联合国大会、秘书处、安理会、经社理事会和托管理事会，重新进行审视，并进行相应的变革。有分析人士认为，这些机构改革的核心和焦点将是联合国安理会。

　　联合国内真正拥有巨大决策权的机构是安理会。目前安理会由15个理事国组成，包括5个有否决权的常任理事国和10个由大会选出、任期两年的理事国，非常任理事国每两年改选5个。

　　关于安理会的改革，目前的焦点集中在两个问题上：安理会是否应该扩大？常任理事国的否决权是否应该取消？

　　安理会目前的框架构成是依据二战结束后的国际格局搭建。时隔50余年，的确和国际权力现状之间有一定的差距，所以长期以来要求对安理会框架进行调整的呼声一直不绝于耳。目前各方的基本共识是要扩大安理会成员，但对于“扩军”的具体方案却有两个思路：一是只扩大安理会非常任理事国；二是同时增加常任理事国和非常任理事国。据《纽约时报》上月9日报道，安南秘书长倾向于后一种方案。

　　但是，分析人士指出，一旦安理会决定增加常任理事国席位，将引起各方之间的相互争斗。在亚洲国家中，印度和日本一直将寻求成为安理会常任理事国列为外交政策的重点；欧洲的德国普遍被各方看好；南美的巴西雄心勃勃；非洲国家也希望有自己的代表。如何平衡发达国家和发展中国家的比例、如何充分考虑各地区的利益，将是安理会“扩军”中的一大难题。如果解决不当，反而可能成为影响联合国团结的一大败笔。

　　安理会改革的另一道难题是常任理事国的否决权是否应该取消。目前安理会中的5个常任理事国拥有否决权，在表决时，哪怕有14票赞成，如果一个常任理事国不同意，决议也无法通过。

　　国际政治学家汉斯·摩根索等部分学者认为常任理事国拥有的否决权是联合国体制的弊病之一，否决权成为一种特权，而不是一种正常的权利，所以应该予以取消。

　　但是也有许多学者认为，否决权是历史赋予5个常任理事国的特殊责任。冷战时期，美国和原苏联曾经频频动用否决权，使得联合国成为他们之间争霸的舞台，安理会的作用也因此大打折扣。但是在冷战结束后，这一情况发生了很大变化，目前，安理会常任理事国动用否决权的次数并不是很多，利用否决权为一国之私获取好处的情况已经很少出现，所以常任理事国的否决权应该保留。

　　除了安理会之外，联合国的一些其他机构也面临着改革浪潮的冲击。据8月19日出版的英国《简氏防务周刊》称，英国和法国目前正在进行秘密会谈，打算在今年的联合国大会上提出一系列改革联合国的建议。这些建议包括：创立一个裁军组织，将现有的日内瓦人权委员会与其他人权组织合并，成立新的人权组织；创立一个全新的“经济及社会安全理事会”，这个理事会将吸纳现有“经济及社会理事会”等组织机构，主要用来应对国际经济及社会危机，例如贫困、大规模移民和国际范围内的重大疾病等。但是分析人士认为，英、法两国的上述改革建议过于激进，要在联合国内获得足够的支持困难重重。

　　在改革联合国机构之余，加强联合国的作用，尤其是执行安理会决议的能力也成为联合国改革的重点之一。此外，联合国决议的执行经常要委托给具体的主权国家。而国际社会普遍担心，那些受托执行联合国决议的国家是否会悄悄夹带“私货”。比如，美英等国在执行有关伊拉克问题的决议时优先考虑自己和盟国的利益。

　　改革的方向之争

　　目前，大多数联合国成员都对联合国必须进行改革持支持态度，但是对于改革的方向和原则却存在着分歧。这些原则性问题如果不能得到解决，不仅将使得联合国的改革步履艰难，而且将影响联合国未来的地位和命运。

　　分歧之一：是应该由联合国来改造美国，还是由美国来改造联合国。伊拉克战争爆发后，《华尔街日报》曾发表措词强硬、尖锐的社论，历数联合国的失误，并声称美国应该对联合国进行改造。事实上，自从冷战结束后，美国的独大独尊情绪不断膨胀，在新保守主义乘“9·11”事件取得对外政策的主导权后，美国政府便决心要按自己的意愿改造世界，联合国便首当其冲，在部分美国官员眼中，联合国已经成为美国的“绊脚石”。

　　分析人士指出，作为世界唯一的超级大国，美国既有能力制造全球性危机，也是维护国际安全的重要力量。没有美国的合作和参与，联合国未来的改革与发展将困难重重，世界安全与稳定也将面临不确定因素。所以，联合国与美国的合作是必然的。但目前的焦点是，联合国与美国的合作是在多边的条件下的合作，还是美国主导下的合作？是联合国接受“改造”来换取美国的“合作”，还是美国提供“合作”来换取联合国的“改造”？这个问题现在已经被摆在桌面上。

　　分析人士认为，面对这个无法回避的问题，联合国必须坚持自己的立场，既不被美国的意志所左右，又能使美国合作。如果一味屈就迎合美国，联合国将难以发挥维护世界和平的功能，届时将会出现美军在全球横冲直撞，而联合国则在后面不停地展开人道援助的局面。

　　分歧之二：世界面临的最大威胁是什么？联合国秘书长安南日前指出，国际社会的所有成员都同意世界正面临新的威胁，但他们对于这些威胁究竟为何、如何应对、甚至是否应该采取集体行动都无法取得一致。一些国家认为，恐怖主义和大规模杀伤性武器是主要威胁，但是也有许多国家认为，贫困和内战等问题才是它们面临的主要威胁。

　　据美国《基督教科学箴言报》披露的数字，“9·11”事件发生的当天，全世界死于饥饿的儿童就超过3.5万，而此后的百余天里饿死的儿童更多达392万，相当于“9·11”死难人数的1000倍！

　　显然，如果联合国各成员无法就这些问题达成共识，将很难采取有效的联合行动，联合国内部也将成为一盘散沙。

　　分歧之三：到底是“人权至上”还是“主权至上”？打击恐怖主义是否可以成为挑战国际秩序的借口？

　　目前人权公约得到国际社会普遍接受，人道危机干预成为国际关系的重要方面，但部分国家以“维护人权”为由粗暴干涉一国主权和内政的做法遭到了许多国家的强烈反对，因为联合国已经将和平解决冲突、不使用武力和武力威胁、主权平等、维护领土完整与政治独立、不干涉内政等条款写入宪章，使它们成为联合国的宗旨和原则，成为处理国际关系的基本准则。

　　在这次的联合国改革中，一些国家建议修改联合国宪章，将人道干涉合法化。但分析人士指出，这一建议显然没有充分考虑维护成员国的主权完整，人权和国家主权都需要尊重，不能厚此薄彼，否则就容易走向极端。

　　此外，美国很可能会要求在联合国的一些公约中增加对国际安全潜在威胁实施“先发制人”打击的条款。分析人士指出，这又将使得联合国面临两难选择。如果接受“先发制人”条款，如何判断究竟什么是潜在威胁，如何防止该条款不被滥用和随意解释；如果国际社会不接受“先发制人”战略，美国将会再次重复“伊拉克模式”，绕开联合国，单方面实施“先发制人”战略。无论出现什么情况，联合国的权威和公正性都将受到挑战和损害。

　　毋庸置疑，联合国改革是一项庞大的工程，尽管迄今为止提出的改革方案多种多样，人们对联合国作用的评价及对联合国的期盼也不同，但世界各国政府大多赞成积极发挥联合国的作用，希望联合国具有更广泛的代表性、更民主，也更有效。中国前国家主席江泽民在联合国千年首脑会议讲话中指出：“联合国的积极作用只能加强而不能削弱，联合国的权威必须维护而不能损害。”这恐怕是国际社会的共同愿望。

　　（作者 知秋）