空难为何接踵而至？解析绊倒中国民航的裙带关系(图)
2002年5月16日13:12 南方网-南方周末
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网上调查：两次空难对民航业的影响 [ 数据来源 民航资源信息网]
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南方网讯 福无双至，祸不单行。从4月15日到5月7日，短短23天之内，国家民航总局直属的两家民航公司国航和北航连续发生两起空难，造成240名中外乘客死亡。接连发生的空难引起全社会的广泛关注，也将正致力于重组扭亏的中国民航业，置于舆论中心。
中国民航：空难之后的体制冲关背景资料：民航改革和重组
从时间跨度上看，以政企分开为目标的民航管理体制改革可以分为三个阶段：
第一阶段是从1987年到1994年。这一阶段主要以政企分开为原则，转变政府职能，进行管理局、航空公司和机场分设的改革。对原来政企合一的北京、上海、广州等6大地区管理局实行一分为三的改革，先后成立6大骨干航空公司；组建北京、上海、广州等6大机场，并把航空运输和通用航空机场分离出来；成立华北、华东、中南等6个地区管理局；将原民航各级管理机构从事的围绕航空主业的服务性业务分离出来，组建9家专业性的直属企业。又相继成立了16家地方航空公司。
第二阶段是从1994年到1998年。其间的改革主要有三方面内容：一是进一步落实企业经营自主权；二是改革机场建设和管理体制，初步形成民航、地方以及民航与地方联合建设和管理的三种主要模式；三是空管体制改革开始进行。1994年，中国民航空中交通管理局成立，1996年2月，全国民航6大地区空管局相继成立，1996年6月，京沪和沪穗航路由军队管制交由民航管制。
第三阶段是以民航总局2001年4月召开的民航直属企业改革重组动员大会为起始标志，进入民航管理体制改革的攻坚阶段。此次改革涉及直属航空企业重组、行政管理体制、空管体制、机场管理体制和民航公安体制等方面。 克服泛行政化痼疾 作者：小山
5月14日下午3时5分，世人关注的“5·7”空难失事飞机的第一只“黑匣子”被打捞出水，随着对“黑匣子”破译工作的展开，飞机失事的原因终将大白于天下。
尽管没有一家航空公司能完全避免空难，但飞机仍被视为人类最安全的交通工具之一。飞机和飞行的安全源于技术的进步和管理制度的完善。对于中国民航来说，显然是后者更为重要和迫切。事实上，两次空难连续发生之后，公众尤其是航空业内部人士的注意力很快由空难的技术原因转向民航的管理制度和企业改革。
两次空难发生前后，正是中国民航改革的重要时刻。隶属于民航总局的9家直属航空公司与民航总局脱钩组建航空集团的计划正在实施中，三大航空集团（国际、南方、东方）挂牌指日可待。空难在此时发生，人们担心的是它对民航的企业改革和资产重组将产生怎样的影响。甚至有这样的说法流传：正是由于中国民航近年来进行了旨在提高效益的企业改革，把精力都放在了提高效益上，比如说开通“红眼航班”，才在安全上出了问题。似乎是对这种说法的回应，在空难发生后，民航总局紧急叫停“红眼航班”。
民航和电信、铁路、银行等垄断行业一起，被视为计划经济最后的堡垒。但民航本身并不是非竞争性行业而是市场竞争性极强的行业，所以中国民航业内政府管制与航空公司的市场行为之间龃龉不断，机票打折与禁折之争就是最典型的表现。
中国民航企业的计划管理体制与外部的市场经济环境已极不协调，已经产生了一系列后果：政企不分、权责不清、机构臃肿、效率低下。这些问题如果得不到解决，将严重制约民航业的发展。
为发展计，为安全计，民航继续推进改革已是势在必行，那么剩下的问题就是，改革向着什么地方去。
目前民航总局推出的改革方案的核心是“脱钩”与“重组”。所谓“脱钩”，就是航空公司与民航总局这个“婆婆”脱离关系，民航总局不再直接干预航空公司的业务；所谓重组，就是原属民航总局的各个航空公司进行联合，以扩大规模，优化资源配置。
改革的目的显然是使中国民航业克服泛行政化的痼疾，建立现代企业制度。但被忽略的问题是，建立现代企业制度的前提之一是产权明晰。过去，民航总局之所以在民航业行使“婆婆”的权力，是因为它扮演了国家资产出资人的角色。民航总局直属的航空公司，除南方和东方两家上市公司外，都是100％的国有，而两家上市公司也是国有绝对控股。现在民航总局不再充当“婆婆”，那么散布在重组后的三大航空集团中数目庞大的、绝对控股的国有股的地位、归属、管理权问题如何解决呢？如果这个问题不解决，由国有资产所有者虚置带来的权责不清、泛行政化管理，仍将成为由舢舨捆绑而成的航空集团摆脱不了的痼疾。
长期关注民航改革的国务院发展研究中心产业经济部部长刘世锦博士就说，不解决一股独大、企业办社会、冗员过多、非经营性资产过多等问题，而仅仅是规模大了，资产多了，竞争力不一定增强。他说，这些年在产权多元化，在引进新的投资者乃至外国资本方面也做了些工作，但步子应该更大一些。
通过对近年中国民航业发展的观察就可以发现，在市场上表现突出的，几乎都是率先实行股份制、引进多元化投资的公司，比如海航、深航、厦航。海航这家成立才8年的航空公司，在短短时间内已号称中国“第四大航空公司”，据称，海航通过兼并其他航空公司欲成为国际、东方、南方之外的第四大航空集团，但它没有被纳入民航总局的重组方案。
对民航这样的垄断行业，开放市场准入，引进多元化投资，或许是改革最根本、最有效的举措。
当公众从空难初发时的震惊中醒来，当事故进入既定的调查程序之后，当社会舆论渐渐恢复理性之时，中国民航业的深层次矛盾便渐次显现出来。
事实上，早在国航“4·15”空难发生后的第二天，国内几家较大门户网站上便出现了以国航员工名义发出的帖子，直陈国航作为老大国企所存在的内部待遇不公、机构臃肿等陈年痼疾；在北航“5·7”空难后，又出现责问民航总局改革迟滞、政企不分、对飞行安全监管不力的声音。
现在，摆在民航总局及其下属9家国有航空公司面前的，既有行业重组、扭亏为盈、应对入世的老问题，又有重建安全信誉、恢复公众信心的新问题。同时，还势必要完成建立适应市场竞争与WTO准则的管理体制与机制的任务。尽管后者实质上是一场伤筋动骨式的革命，但是它已经来到，无法回避。
难以精简的冗员
5月14日，一位不愿意公开姓名的民航业内人士直言不讳地对记者说：“你可以数一数一些国有企业的毛病，什么机构臃肿、人员超编、人浮于事、效率低下等等，民航系统的企业个个都有，而且还更严重。”
虽然记者对此已有预料，但接触到的情况还是让人吃惊。
首先出人意料的是，竟然连飞行员也超编。
前几年，受民航系统毕业生分配就业政策影响，民航总局直属的几大航空公司，必须无条件地招收录用当年的毕业生，而不能根据自己的用人计划确定名额。这一做法导致的后果，现在仍未完全消化。相关人士透露，国内很多航空公司都不同程度地存在着飞行员超编现象。
据了解，香港国泰公司飞行员与乘务员之比是1∶5,中国国际航空公司的飞行员大约有1400名，乘务员1700人左右，两者之比1∶1.2。国航是中国大陆排名最靠前的航空公司，被认为是中国民航业的一个缩影。
在民航院校就读四年的学生，花费昂贵，直属公司必须接收，直接后果是飞行员的待遇难以提高。据称，这是制约飞行员工资长期偏低的根本原因。其次，不利于人才成长。每年分配到直属航空公司的毕业生如果安排到一些规模小的分公司，第一年就甭指望上机学习，而是先在地面空勤实习一年。
按照现有的有关规定，新毕业的飞行学员只要接受了航空公司的培训，就不能走。能进而不能出，只会形成人才浪费。
更有国航内部人士透露，未升上机长的年轻飞行员（工作5年以内），收入非常低。而若干年前，当他们兴高采烈地走进航校时，就已经对将来的高收入形成了强烈的心理期待，但是，如今事与愿违，菲薄的待遇令他们难以平衡，于是，这部分占飞行员总数近3成的员工就成为一个心态特殊的群体。
比飞行员超编更为严重的是地面行政、后勤人员与一线人员（机组、乘务和机务）的比例严重失衡。一位在国航工作了8年的员工说：“连飞行员都超编，其他工种可想而知。”
冗员过多、难以精简的重要原因：裙带关系。由于几十年来民航有着其他行业羡慕的优厚收入，很多人便托亲拜友靠关系挤了进来，加上内部用人制度的封闭保守，子承父业，甚至孙承子业，裙带风气一直蔓延不散。
在接受记者采访时，一位在国航从事机务维修的员工连连发问：“这么多的闲人，这么多的机构，他们占据了公司多少资源？用来保障一线生产、一线安全的资金，被占用了；用来提高一线员工待遇的资金，也被占用了。我们国航的飞行安全是由谁来保障？就要靠我们一线的飞行、乘务、机务人员，但是我们的待遇怎么样？”
5月15日，一位不愿意公开姓名的业内人士给记者发来邮件，信中说：
“由于种种众所周知的原因，民航内部关系错综复杂，大多都是家族式，新鲜血液较少。即使有优质的血液，也很难得到合适的位置。据我所知，很多大学毕业生分配到民航后都不能展示自己的能力，只能从事诸如柜台接待、售票、换飞机零件等简单而重复的工作，而且极少能通过自己的努力得到提升。于是很多人在工作一段时间后，在熟悉掌握了工作技能后都选择了跳槽去外航。可以毫不夸张地说，中国民航已成为外航的人才培养基地。我认为一个企业如果不注重企业文化，不提高员工的满意度，不为员工提供发展机会，它是没有前途可言的。”
特殊的“中间阶层”
5月15日下午，几经周折，记者终于在北京甘家口的一个咖啡店里见到了王元（化名）。一见面，王元就掏出一张纸，上面写的标题是“对航空安全的深入反思”。他说，这是他和同事们一起商量后写成的。
王元大学毕业后就一直在国航工作，迄今已近10年。他身上还有着许多这个年龄的人身上已经少见的诚恳，他首先表达的是他的担心：第一，媒体不要揭黑幕，国航现在亟待解决的首要问题是国有企业的通病。其次，“4·15”空难后，国航的员工们都很难受，同时也开始担心上面会撤换现任领导，而国航现任领导层自去年上任后，进行的改革和取得的成绩，公司上下有目共睹，所以他们享有着从来没有过的群众威信。
但是王元认为，国航的改革还不够猛烈。“从广义上讲，国航一年来企业改革进行得不彻底、不深入，某些问题没有切入要害。”
至于为何不彻底、不深入、没有切中要害，主要原因是公司中层某些人员执行不力。他说：“国航目前最大的矛盾是一线员工和中间层某些人员的矛盾。”他的理由是，国航的领导层的意图和一线员工的想法往往是一致的，但是，由于中间阶层某些人员立足于维护自身利益，往往使公司自上而下的改革有始无终，或者中途走样。
以近10年的工作经历，在王元看来，国航中间层的问题首先是机构太多了，干部太多了。
他在反思中写道：“机关庞大，加之干部只上不下，造成民航各航空公司更像一个个政府部门。其实如果把公司放在整个市场经济环境中，很难想象在我们的一线生产部门——飞行总队中，也会有那么多的处长、科长。这和建设现代企业制度相称吗？”
王元对公司管理层的第二个印象是，他们往往不懂管理或者说不精通管理。他们是多年来国有航空公司内部“飞而优则仕”这一习惯的产物，飞行总队和大队的绝大多数干部是飞行员出身，而客舱部的领导多年以前做过乘务。因此，王元称之为“自造人才”，当然，他们也能拿出经营管理专业的文凭，但那不能说明问题。
更为尴尬的是，由于“平均小时费”的存在，使得这部分管理层结成了一个不愿打破陈规的“既得利益集团”。
所谓“平均小时费”，就是只面向原先做过飞行、乘务，后来改行进机关，成为干部和管理人员（专称“机关空勤”）的一种待遇。具体而言，就是只要他们每个月登机一两次，驾机一次或者再做一次乘务，就可以拿飞行员收入的平均数，金额为5000元左右。
王元说，国际上也有此惯例，但只允许飞行检查员享受；而在国内航空公司，这种特殊“福利”的普及面太大了，成了一种“不合理的怪现象”———“凡是从国航的机组和乘务出来的，不管是在飞行总队、大队还是中队，都不会放弃平均小时费。”不放弃，每个月就必须安排他们登机。
据了解，就是在国家民航总局，也有“机关空勤”，主要集中在飞行监管部门，他们中是否有人不再适合此项收入，“没有人追究”。
这样一个“官僚”群体的存在，这种飞得少却拿得多的分配“规则”，对于真正处于第一线的员工，对于利益的公平分配，进而对于管理层与员工间的关系，意味着什么，不言而喻。
民航业内有一个共识，表面上看，是一个机组和乘务组驾驶飞机在天上飞，实质上，是全公司的所有人齐心协力将飞机托上了天空。而任何一个部门的工作不到位，致使机组人员的心态、情绪产生波动，又意味着什么，也是不言而喻。
5月10日上午，在新华航空公司总部，谈及经营机制改革时，执行总裁赵忠英说：中国航空公司的飞机是先进的，执行的标准也是和国际接轨的，但是我们的管理理念和手段却落后了。这与行业的先进性形成了一个矛盾。解决这个矛盾，行政手段不行，红头文件不行，单纯地做思想工作也不行，最终还是要依靠体制创新，依靠制度突破。
改革触动体制深层
在业内人士和有关专家看来，民航总局的角色总是不尴不尬。多年来，民航总局一直兼有政策制定者和执行者的双重身份。既是裁判员，又是运动员，是这种身份的形象写照。
民航总局的尴尬处境
维持民航总局和直属航空公司之间婆媳关系的手段有两个，一是总局直接控制航空公司的产供销和人事关系管理；二是由民航总局通过对油料、航材、计算机结算等系统的垄断经营，对航空公司实行间接控制。这样的结局是下属公司没有成长为真正市场经济意义上的企业，而民航总局也挨累不讨好，屡遭世人诟病，机票市场混乱不堪即是明证。
有关专家告诉记者，飞行安全的管理是对运行标准的管理，是是非分明的行与不行的问题，来不得半点含糊。运输市场管理主要是规范航空公司的经营行为和市场竞争环境。两者扭合在一起，由民航总局一个部门管理，难免出现问题。在美国，由联邦航空安全局（ F AA）负责航空安全，联邦航空运输局（DOT）负责航空运输市场，职责分明，责任明确。
其实早在1980年，邓小平提出“民航一定要企业化”后，民航部门就面临“政企分开”的难题，但多少年过去，由民航自己拿出的改制方案不计其数，依然难以令外界满意。
直到2001年，当民航改制方案交由国家计委牵头设计后，节奏才加快起来。当年11月，国家计委向国务院提交了改革方案，这份方案吸纳了财政部、经贸委、各省市、民航地区管理局、航空运输与服务保障企业和部分机场等多方面的意见。
2002年1月23日，国务院第121次总理办公会议正式通过民航改制方案。
2月1日，国务院有关领导对民航工作作出了重要批示，要求民航总局“积极稳妥地推进各项改革”，“创造更长的安全周期”。
2月5日，在全国民航工作会议上，民航总局局长刘剑锋正式公布了民航重组方案，宣布改革之后，“民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，将不再代行国有资产管理者职能”。
按照方案，直属航空公司和民航服务保障企业转交中央大企业工委管理，机场划归地方管理，民航总局的新职能是民用航空的宏观调控、市场管理、安全管理、空中交通管理等5个方面。
这意味着，民航总局和直属企业原来紧密的婆媳关系将要从此根本改变，民航总局的大半职能将要彻底剥离，而在民航总局内部，已经设置运行多年的机场司、运输司、财务司、计划司等主要职能部门将失去存在理由。
业内人士称，这种涉及到具体部门和人员的利益分割才是民航改制的痛处。“职能没有了，还设这些部门干什么？还要这些人干什么？”
5月15日，针对空难对民航改革影响的疑问，民航发言人称：两起空难未影响民航改革进程，三大集团挂牌将如期进行。
新华航空：改革倾向一线
新华航空公司自1992年成立，先后挂靠在国家经委、国家计委。1998年，按照有关政策，与国家计委“脱钩”并入神华集团。作为一家传统的国有企业，新华航空也存在着经营机制僵化、管理粗放等毛病，加上资本金严重不足，负债率高达98％，使得经营上更是步履维艰，自营运以来，一直亏损。
2001年2月，新华航空与以经营管理机制最具特色而知名的海南航空合作重组，全面引入海航的经营机制，建立起现代企业制度。
对此，新华航空执行总裁赵忠英显然很满意，“去年我们公司的各个方面都处于历史上的最佳状态。”他更津津乐道的是飞行员的职业化。飞行员并没有特别的年龄限制，只要他能飞并且愿意飞，他可以飞到60岁退休时止。但是，赵说，“飞行员的职业化需要相应的外部机制的配合。最关键的一点是消除飞行员试图进机关的念头。办法也很简单，就是提高待遇，让他安心飞行，让他不会想着跳槽、改行。”
提高一线人员待遇，是新华航空改制的一项重要内容。本着“向生产一线倾斜，提高专业技术岗位待遇，拉开级别档次，形成合理的激励机制”原则，飞行员的收入增加近3倍，乘务员的收入增加了1倍，机务人员也增加了50％。
杨虹是公司服务质量管理办公室主任，记者采访期间正值她轮休在家，但是，她还是要三天两头到公司去。“原来我休假就是在家歇着，单位的事从来不用管。现在不行，手机要24小时开着，说不准哪会有事了，马上就得赶到。”改制前，杨虹是公司乘务大队长，改制后她被调换了岗位。“没有多余时间给你，就给一个星期熟悉情况，然后就赶紧开始新工作。现在收入多了，但压力大，而且考核是确确实实的考核，是来真的。”
杨虹之所以感到紧张，是因为公司取消了所有人的行政级别，全员劳动合同制，而且大幅度地压缩了机构。原来公司二级部门23个，现在只有剩下了9个，而飞行、维修、运行、市场等主要部门不仅没有精简，还得到了充实。
“归根结底，航空公司还是企业，不是政府机关，要那么多行政干部干什么？我们的目的就是要淡化行政管理色彩、长官意志，减少红头文件。我们现在的飞行员跟我说，我在家学习的时间比你专门组织的还多。我们还用得着天天开会组织学习吗？”(作者：李玉霄)
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