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    彩票发行如何保证公正——体彩舞弊事件后的思考
    2001年5月4日11:20 南方网

    4月20日晚,湖北体彩中心开奖现场,彩民现场验出6个异常球。

      □本报驻京记者 方三文 杨瑞春 ●摇奖设备必须在加柜、加锁的专用库房中存放。库房和保险柜的钥匙指定两个以上保管员分别保管,保管员必须同时在场方可开锁。●摇奖设备必须由经过培训的专职人员操作,确定岗位职责,严禁非专业人员操作摇奖机。●每次摇奖前,专职人员和监督人员必须严格检查号码球,并对摇奖设备进行试操作,每次摇奖后,由保管员将摇奖设备签封后,入柜、入库加锁保管。●工作人员在摇奖现场完成摇奖准备工作,在嘉宾、公证员的监督下检验摇奖机,由公证人员确定摇奖用球。———中国福利彩票发行中心2001年4月4日发《关于加强摇奖设备管理和规范摇奖程序的通知》

      投机心理的宣泄渠道

      人类的投机心理与生俱来,彩票,作为一种公开的、有组织的社会博彩行为,是对这种投机心理的巧妙利用。

      正因为人类的投机心理,赌博在历史上从来没有绝迹过。对于这种投机心理,世界各国政府的政策基本都经历过压制————全面禁赌,疏导,管制————部分开放等多次摇摆。最后各国的政策指向基本都是寓禁于征,通过组织公开、规范的博彩活动,一方面释放人们的投机心理,另一方面通过征税等转移支付手段支持慈善福利事业。

      公开博彩活动的开放程度又大致分三个等级:彩票、赛马和赌场。目前,全世界有120多个国家发行彩票,40多个国家允许赛马等竞猜型博彩活动存在,只有澳门、摩纳哥等少数地区允许赌场的公开存在。

      “作为宣泄社会投机心理的渠道,与赌博相比,彩票这种形式能够更好地管理、组织和规范化。”国务院发展研究中心产业经济部的杨建龙博士说。

      清朝末年到民国时期,中国的中央和地方政府都发行过不同种类的彩票。其中,最原始的彩票“闱姓”赌的竟是当时科举考试的结果。1949年以后,彩票被禁止,直到1987年,国务院批准民政部发行“福利有奖募捐券”。目前,中国合法发行彩票有两种:福利彩票和体育彩票,分别由民政部和国家体育总局发行。

      社会财富再分配手段

      募集资金用于社会公益事业,是彩票合法存在的法律和道德基础。

      在市场经济条件下,收入再分配有多条“路径”,最常见的就是国家的“财税路径”和“捐助路径”,中国福利彩票事业的兴起,使我们看到了收入再分配的又一条“路径”,这被称之为“博彩路径”。

      据有关专家介绍,彩票对收入再分配的作用,主要体现在四个方面:一是彩票的销售,把彩票购买者的货币收入转化为公益基金收入,这是一个“化零为整”的过程;二是彩票的返奖,中奖者因此获得了消费品或货币收入;三是公益资金的使用,这是一个“化整为零”的过程,低收入者或特殊人群因此而得到了救助;四是增加了国家税收,主要是增加增值税和个人所得税。

      以福利彩票为例,对福利彩票各项资金分配的比例,主管机关中募委曾多次进行调整,1994年12月规定,奖金不得低于彩票资金的50%,社会福利资金不低于彩票资金的30%,余下为发行费用,这一规定一直沿用至今。体育彩票资金的分配比例与此类似。

      据统计,从1987年发行至今,福利彩票共募得公益金近140亿元,主要用于助残助孤等各项福利事业;而体育彩票发行以来,募集的公益金已超过50亿元,主要用于兴办体育事业。

      作为一种财富再分配手段,人们关注的是它的公平性。有人分析道,彩票的购买者主要都是中低收入阶层,这种再分配手段的公平性值得质疑。

      “为什么中低阶层购买比较多,富裕阶层购买比较少呢?这要从消费心理去分析。购买彩票一方面是投机心理要得到满足,另一方面也是一种娱乐,这两种心理在中低收入阶层当中满足的效用是比较大的。对富有阶层来说,能满足他的娱乐心理的手段很多,他对购买彩票没有很大的兴趣。消费心理导致了不同消费群体对彩票的需求特点。但是从全社会的角度来说,彩票积聚的资金转移支付给的人群与彩票购买者之间,还是有差距的。”杨建龙博士说。

      彩票这种再分配的手段,最后的效果可能是这样:一群不是很富裕,但是希望能够更富裕的人,帮助了一批比他们更穷的人。

      谁来发行彩票?

      今年春天,北京风沙天气肆虐,有人提出,应该发行防沙治沙彩票,用于对风沙的治理。

      更早的时候,已经有人提出,发行教育彩票、环保彩票,甚至专用于骨髓病治疗的彩票。

      据杨建龙博士估计,我国彩票发行能达到的潜在规模,可能是目前发行规模的两倍。但是,对部门利益的平衡不能简单地以瓜分彩票发行权的形式来实现。这是有教训的。自从1987年国务院批准民政部门发行彩票之后,全国各地曾出现“彩票大战”,1988年至1990年,以各种名目发行的彩票多达50种以上,它们大部分是由部门、地方批准发行甚至根本没有审批。1993年和1994年,又出现“彩票热”,一些地方政府和部门不经国务院批准擅自决定发行彩票,一些企业甚至个人以有奖销售为名变相发行彩票。因为发行量过大,有的地方出现了向干部、职工摊派彩票的现象。

      有关专家建议,应该在超出部门利益的基础上建立一个统一的彩票发行体系,让彩票发行带来的利益,转移支付到最需要的行业和领域。

      立法加强管理

      针对刚刚在湖北发生的体育彩票案件,杨建龙博士说:“这些问题从性质来说都是很严重的,它动摇了彩票业可以持续发展下去的一个基础。彩民为什么买彩票?首先是他对彩票发行机构的公正性有个信任。如果没有这个信任,彩票根本就卖不出去。”

      国务院发展研究中心的一份调查报告说:“也应看到目前福利资金使用上存在的问题,如民政部门、一些地方政府及企事业单位挤占、挪用社会福利资金;一些地方以社区服务为名兴建楼堂馆所;一些地方用福利资金参与金融拆借、购买股票及投资办经济实体等;社会福利资金投放不及时,投向结构不合理等。在福利资金的使用上,中募委对各地只有5%的制约力,各省市的制约力也有限,再加上缺乏强有力的横向监督,当地的民政局长想怎么办就怎么办。一些地方热衷于‘攒钱搞大项目’,使资金投放率下降,每年账上趴着20多亿元的福利资金投不下去。福利资金的沉淀,有悖于福利彩票的性质。"

      杨建龙认为,对彩票发行过程中的技术规范、彩票资金的使用规范、再到市场监管规范,要建立一个完整的制度体系,还包括对彩票发行中出现问题的仲裁、制裁体系,才能防止类似问题的发生。

      中国福利彩票发行中心公关部负责人何易向记者提供了一份他们在4月4日刚刚发布的一份内部文件《关于加强摇奖设备管理和规范摇奖程序的通知》。

      福利彩票从1987年开始销售,长达14年的时间里,这是中国福彩中心第一次发布这样的文件。为什么恰恰在这个时间里出台这样的通知?是不是已经发现了一些问题?这位负责人对此没有正面回答,他说,福彩开通的省份越来越多,全国已经有28个省、市、自治区开通了,因此感觉到应当有个规范管理文件的必要了————在这之前,各地往往依据的是一些地方自己制定的一套办法。

      不过,对于这份通知能否在下面认真执行,何易表示不好推测。从体制上来说,因为各地彩票归地方民政局领导,而真正执行摇奖的有时是电视台,有的甚至是一些公司,中国福利彩票发行中心对他们只有业务指导关系,没有行政领导关系,更没有执法职能,“如果下面不认真遵照执行,我们也没有强有力的办法。”

      何易说现在彩票领域其实是无法可执。何易说,国外的《彩票法》有的有一寸多厚,对于彩票发行、管理、筹集资金的使用等各个方面有着十分详尽和严格的规定,而对中国福利彩票发行中心来说,现在暂时行使着“大法”职能的是两部部门规章:国家财政部和民政部联合制定的《中国福利彩票发行管理办法》和《社会福利基金管理使用暂行办法》。其他就是一些类似《关于加强摇奖设备管理和规范摇奖程序的通知》这样的一些内部文件。

      所以,彩票立法已经提上了日程。

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