辽宁海城“豆奶中毒事件”只是中国食品问题的冰山一角，后者面对着庞大却难称高效的食品安全监管体系

　　□ 本刊记者 任波/文

　　有关部门的答复是，处理办法“暂时不便对外透露”

　　仿佛一夜之间，海城被遗忘了。

　　至少，从全国性媒体的报道上看，4月17日以后，曾一度被连篇累牍报道的辽宁海城“豆奶中毒事件”就再也没有下文。4月底和5月初，卫生部有关官员对记者的两度答复均为：此事情况复杂，当地政府正在处理。5月14日，记者了解到，处理办法已经出台，但卫生部有关人士表示，暂时不便对外透露。

　　直到5月22日，记者致电海城市卫生局医政科，得到的答复是：“我们没看见这个文。”辽宁省卫生厅监督处的答复是此事应由法规处负责对外公布，而法规处一负责人则表示：“不知道。应该问监督处。”记者再致电卫生部法制监督司食化处，最终仍被告知：“此事应由当地政府负责，我们具体不清楚。”

　　事情的经过算不上复杂。3月19日上午，海城市兴海管理区所属站前、铁西和苏家等八所小学数千名学生集体饮用了由鞍山市宝润乳业有限公司生产的“高乳营养学生豆奶”。当天上午10时20分左右，一些学生出现腹痛、头晕、恶心等症状，随后被学校送往医院治疗。

　　几天内，到医院就诊检查的学生不断增加。一些学生分别出现了肺炎、肝炎、脑膜炎和心肌炎等疾病。而直至4月8日，当地政府一直未对事件做出妥善处理。

　　此事在当地引起轩然大波。学生家长一度聚集在市政府大院附近“讨说法”。这个地处辽宁东北部的县级市很快便被他们由恐慌转而愤怒的情绪感染了。“全市人心惶惶，”一位海城人对记者说。

　　当地政府后来确认，2556名小学生出现的不良反应是由饮用豆奶引起的。另据报道，到海城当地三家主要医院检查治疗的学生达到4400多人次，另有百余名学生在家长的带领下前往北京、沈阳等地检查病情。由于当地政府部门有意隐瞒，这起波及范围如此之大的食物中毒事件在事发20天后才惊动国务院主管部门。

　　当时，卫生部要求辽宁当地卫生行政部门依法查处肇事单位。教育部有关负责人亦责成辽宁省教育厅对这一事件进行调查核实，并强调，对违反规定、造成学生食物中毒的单位和责任人必须进行严肃处理。

　　两个月过去了，海城如故。也许是因为肆虐全国的SARS吸引了所有注意力，轰动一时的豆奶事件迟迟不见下文。然而，类似事件没有因为人们一时的忽视就此销声匿迹。

　　稍加留心便不难发现，仅在海城豆奶中毒后不到一周的时间内，全国仅媒体报道的大规模食物中毒就不少于四起。来自卫生部的统计显示，自2月以来，重大食物中毒的发生起数、中毒人数及死亡人数逐月增多。这些事件起因各异，突发性强，波及面往往十分广泛，处理不当容易引起混乱。

　　3月22日，西安市临潼区发生特大食物中毒事件，已知有44人因饮用了一农户家自产散装鲜牛奶中毒。目前初步查明中毒原因是因为饮用一头患有乳腺炎的奶牛的奶。

　　3月24日，天津市津南区一家企业的40多名职工由于喝未煮熟豆浆中毒。

　　3月24日至25日，河南省南阳市西峡县先后300多人因食用西安市一家个体食品加工厂生产的顺心牌火腿肠而出现不同程度的食物中毒症状，60人需住院抢救。

　　3月25日陕西省山阳县户塬镇发生一起食物中毒事件，已发现中毒者110多人，其中有中小学生52名，中毒原因不明。

　　经过抢救，这些事件并未造成死亡记录。虽如此，却难以令人释怀：如果隐藏在这些食物中的毒性更为凶险？如果被污染的食物得以流通到更大的范围？这些食物中毒事件是否完全不可避免？在有案可查的事件之外，我们的食品安全面对的又是一个怎样设防的体系？继SARS发难之后，食品安全会不会成为国家公共安全体系的另一根脆弱神经？

　　近来，“食品安全”问题越来越多地提上国务院议事日程。3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建食品药品监督管理局，可被看作加强食品安全监管体制建设的努力之一。

　　“五·一”以后，新组建的国家食品药品监督管理局（下称“食品药品监管局”）的“三定方案（定职能、定岗位、定编制）”正式在国务院公报上公布。新体制框架浮出水面。

　　根据方案，目前食品药品监管局的职能除负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织查处重大事故，还增加保健食品的管理职能。为此新设两个司——食品安全协调司和食品安全监察司，另外食药局政策法规司也增加相应职能。相应的编制定为60人。

　　“食品药品监管局的任务就是要充当国务院在食品安全管理上的‘抓手’。”新近被宣布为国家食品药品监管局党组书记、局长的郑筱萸对《财经》说。

　　但是，这个“抓手”并不好当。

　　“冰山一角”还是“总体不错”？

　　“没有人真正知道中国的漏报率。”陈君石说

　　4月16日下午两点，北京市熙熙攘攘的西直门立交桥边，一块新牌子挂在原国家药品监督管理局门口。只比原来多了“食品”两个字，全称“国家食品药品监督管理局”。多出来的“食品”二字，正是一块烫手的山芋。

　　在国内外媒体上，“食品安全”一词频频曝光。在概念上，食品卫生和食品质量均为食品安全的重要内容，并且二者多有重合。近年来，全球食源性疾病发病率持续上升、食品安全恶性事件频发，食品生产、加工新技术与新工艺带来新的危害和世界范围内由于食品安全卫生质量而引起的食品贸易纠纷不断。社会各界均对我国食品安全现状高度忧虑。国务院中国食品安全发展战略纲要课题负责人、国务院发展研究中心农村部部长韩俊指出，食品安全不仅仅是一个公共卫生问题，它还是国际经济贸易问题，甚至关系到农民增收和整个食品工业的发展前途。

　　2002年，欧盟全面封锁我国动物源性产品的进口，理由是药品残留超标。2002年初，日本认定我国的出口蔬菜农药残留超标并大大提高进口蔬菜的技术标准。记者了解到，仅此一项就使山东数万农户大幅减收。日本甚至有媒体报道称中国的蔬菜近一半“有毒”。

　　在今年的“两会”期间，有两百余名全国人大代表联名提交了8份议案，相应的政协提案更是多达27份。在某些省份，食品安全问题更是上升到1号提案。

　　也有另一种声音。

　　卫生部在去年向全国人大常委会提交的一份《食品卫生法》执行情况汇报中指出，我国食品卫生总体状况与过去相比有了“显著改善”。

　　不久前，在几个有关部门参加的研讨会上，农业部一位官员称：“一定要有这样的共识，一是不要把国内闹得人心惶惶，另一个是不要让国外大肆渲染，好像我们什么都不行……”这位官员强调要对我国食品安全问题有一个整体上的客观判断。

　　中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员、科技部食品安全重大事项首席科学家陈君石认为，由致病微生物对食品造成的污染而引起消费者食源性疾病，包括食物中毒在内，是我们国家当前主要的食品安全问题。卫生部去年向人大常委会的《食品卫生法》执行情况汇报称，我国的食物中毒发生数量和人数总体呈下降趋势。食源性传染病和食物中毒已经得到有效控制。报告援引了这样一组数字：2001年的食物中毒报告起数、中毒人数和死亡人数分别比“八五”期间下降46％（706起）、36％（22193人）和37％（184人）。

　　同样是卫生部的统计，近几年食物中毒这三个指标的变动趋势却并不令人乐观。

　　就食物中毒而言，据卫生部统计信息中心公开数据：1999年卫生部共收到食物中毒报告591起，中毒人数为17941人，死亡108人；2000年共报告696起，中毒18362人，157人死亡；2001年收到的中毒报告为611起，中毒人数增至19781人，死亡人数135人。其中除意外事故外，大部分由致病微生物引起。

　　关于2001年数据，记者仅从卫生部系统即找到三种版本。根据卫生部卫生统计信息中心公开的《卫生统计提要》，2001年食物中毒611起，中毒人数19781人，死亡人数为135人；而该中心发布的《2001年全国卫生事业发展情况统计公报》则称，据不完全统计，2001年食物中毒624起，中毒人数20124人，死亡143人。在上文提到的卫生部对全国人大常委委的《食品卫生法》执行情况汇报中，这三个数字却又分别为706起，22193人和184人。

　　杂乱的统计数据只显示了食品安全总体上信息混乱程度的一面，在显现出来的死亡数字背后，尚存在无法确知的危险。

　　根据世界卫生组织（WHO）估计，发达国家食源性疾病的漏报率在90％以上，而发展中国家则为95％以上。“没有人真正知道中国的漏报率。”陈君石说。他认为，我国目前掌握的食物中毒数据仅为我国实际发生食源性疾病的“冰山一角”。

　　中毒事件的瞒报、迟报事件亦不罕见。海城事件发生后不久，卫生部紧急通知，一旦发生食物中毒，各地必须六个小时之内上报。其实，这不过是对已有法规的重申而已。

　　由于财政投入严重不足，缺乏监测网络和实验室分析手段，科技成果和技术储备欠缺，一些国家急需的检测项目的监督检验能力与国际水平差距扩大。食品安全现状家底不清，这是一个公认的事实。二恶英及其类似物、酱油中的氯丙醇是危害极大而又颇受国际关注的污染物。一位卫生部专家说，由于我国不具备相应的检测条件，其真实的污染状况无从了解。陈君石和卫生部营养与食品安全研究所副所长严卫星都提出，现在的一些新工艺、新食品的潜在安全风险没有引起人们足够的重视，相应的研究十分缺乏，构成了很大的挑战。

　　对于食品安全问题紧迫程度的认识，在各个主管部门间，大相径庭。

　　卫生部2002年公布，根据对全国粮食、植物油、肉、肉制品、乳制品、水产品、调味品、食品添加剂等21类定型包装和散装食品的检验结果，全国食品卫生检测平局合格率2001年高达88.6％。“我国食品安全的现状是：总体不错，问题不少，任务不轻。”卫生部有关官员说。

　　国家质量监督检验检疫总局监督司司长纪正昆则认为，当前的食品质量安全问题十分严重。根据质检总局2002年对全国米、面、油、酱油、醋等五类食品的质量抽查和质量保障条件调查，发现64％的出厂产品检验不合格或没有进行检验，25％的厂家没有相关标准或不执行标准。其中，酱油合格率仅略超过31％，醋的合格率仅为47％左右，植物油合格率79％，大米合格率为85％。

　　纪正昆强调：质检总局“完全是地毯式地、挨家挨户地、负责任地调查”。

　　在农产品方面，2001年，质检总局对部分省会城市的9个蔬菜品种中的9种农药和14种有毒有害物质残留进行了定点检测，总合格率仅为54％。卫生部也据此认为，农业种植、养殖的源头污染对食品安全的威胁越来越严重。农业部有关官员则指出，国内农产品质量安全水平在不断提高。根据农业部2002年4月对京津沪和深圳的农产品质量检测，四个城市产品合格率接近于98％，蔬菜产品合格率达到95％以上。

　　情况到底是什么样的？

　　“八个部委管不好一头猪”？

　　据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人

　　“监管的侧重点不一样”——这是在采访中不同部门的官员都向记者特别强调的一件事。我国食品安全的管理职能散布在卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等若干个部委，齐抓共管之下，市面上却流传着“八个部管不好一头猪”的说法。

　　在管理上，食品安全问题远远超越了卫生的范畴，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，整个体制错综复杂。以猪肉生产过程中的兽药监管为例。第一个环节是生产兽药的企业由药品监督管理局、工商局负责；第二个环节是使用兽药的养殖业由农业部管理；第三、四个环节是作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部负责；第五、六个环节生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，均由商业部门负责；第七、八个环节销售及卫生监督是由商业部门、质检部门和卫生部门负责。

　　一般而言，食品的监管包括制定产品标准、建立市场准入制度、建立监测系统和检测手段、根据检测结果对企业进行行政管理等几方面内容。企业或个人的生产行为不但要遵循一定的规范，生产的产品还必须达到必要的标准。

　　各国都有共识，即政府的监管应当针对包括食品及与食品密切相关的食品添加剂、农药、兽药等产品从生产到消费的全过程展开。

　　我国有关食品的标准制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准。质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批。各行业主管部门也有权制定本行业的标准。生产者是否执行标准，行业主管部门、质量部门、卫生部门往往都要监督。

　　市场准入亦有多种形式。卫生部门对生产经营企业实行食品卫生许可证制度。一些特殊产品还需遵循行业管理办法。如农药、兽药等须领取主管部门发放的登记证和生产许可证。此外还须通过环保部门的批准。之后才能向工商部门领取营业执照。这意味着进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。

　　简而言之，一般情况下，一个食品生产经营企业在取得卫生许可证、营业执照后，就可以开始经营。对于产品的质量，企业可以选择执行国家标准、行业标准、地方标准或者企业标准来进行生产。而有关部门则按照各自的标准对企业的生产过程或市场上流通的产品进行检验和监督执法。

　　2002年下半年开始，质检总局又推出一项市场准入制度，要求制定种类食品的生产经营企业必须具备质检总局提出的生产条件，并实行出厂的强制性检验。企业自身有检验能力的就自行检验，没有能力的必须委托有法定检验权利的机构进行检验。检验合格后贴上带有质量安全英文缩写的“QS”标志方能上市。

　　农业部也有大量措施，如实行无公害农产品、绿色食品、有机食品认证。并根据农产品不同的特点，逐步推行产品分级包装上市和产地标识制度。就连经贸委也曾提出一项实行酒类专销的计划，不过最终未能实行。

　　据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人。这支百万大军足以形成一张巨大的监管网。

　　卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系，全国拥有一支10万人的卫生行政执法队伍和20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络。农业部也建立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心，开始建立一套监测制度，并推广速测技术。国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个。根据有关法律规定，城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商部门负责，相应的监督检验工作由卫生部门负责。然而目前工商部门也考虑建立自己的检测队伍。

　　几个部门各自执法。卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，行业主管部门管行业规范，工商部门管违规经营，质检部门查质量标准。一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了。在实施食品卫生质量抽检方面，四家检测机构都有权依据法律的规定，各自实施或者委托食品检测机构进行食品卫生质量的抽检；在信息公布方面，四个行政部门都能各自公布食品卫生质量抽检的结果；在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，四家执法大队都能分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚。

　　执法大队常常身着制服、开着执法车集体行动，捣毁非法窝点，查办不法人员，吊销其证照，没收非法所得。这已经是逢年过节必有的一道风景。

　　然而，不少人指出，监管如此密集，已经付出巨大成本，然而成效并不明显。国家行政学院教授、行政法专家杜钢建十分尖锐地指出，行政监管领域当中，发放许可证、执照这些审批行为，都有一定的经济价值。审批权的背后是部门利益，“有了审批权之后就是乱收费。”杜钢建说。

　　一位卫生部官员亦对多头管理的现状十分不满。他说：“在监管问题上，锦上添花的多，雪中送炭的少。管理和检查的都是好企业，没有人愿意监管不合规范的企业，也没有人愿意解决难题。”他还认为，监管的力度不够，低成本行为就会有很多人冒险。“现在不是真的打假，是赶假。”

　　在采访中，不少学者强调，一些部门名为加强监管，实则进行“有偿服务”。有知情人透露：“企业没有抽检能力，委托检验是要收钱的。检验一头猪五块钱，批一个认证万把块，全国各地多少个产品，算下来该有多少个亿？所以大家都把工作重点放在最终产品监督上，都来搞抽检，搞认证。”

　　多头监管与真空地带

　　食品进入市场之前，有谁在监管其安全问题？

　　5月初是农忙时节，河北省保定地区农民陈青山正在给地里快要上市的韭菜打农药。据说这是新买来的1605，“喷多少看情况，虫子多就多喷几回。”他告诉记者，化肥、农药不用出村就能买到，用量多少全凭经验掌握。

　　记者发现，陈青山的菜田附近即流淌着深褐色的河水。陈青山说，两公里以外就是从城里搬迁过来的造纸厂，废水排进村。村民知道有污染，但是没人管得了城里的企业。到了收获的季节，陈青山把蔬菜运到集贸市场，粮食或卖给粮站，或卖给私人粮贩，价钱合适就成交，“好歹没人管”。

　　陈青山们的生存状态反映了食品安全问题源头上的监管现状。农业部曾经对数千户农民使用农药的状况进行调查，其中80％的农民对于休药期的概念一无所知。

　　新探健康发展研究中心研究员陈春明认为，作为食品原料的农产品生产领域，责任主体是千家万户的分散的农户，监管起来十分困难。同时，农产品的执法主体很不完整，有关部门的责任分工不明确，相互之间不衔接。

　　北京市工商局市场监督管理市场处对于鲜肉市场曾做过调研。报告指出：生产领域问题严重，给市场管理带来很大困难。有鲜肉生产者在生产中采取各种掺杂使假的手段，而对非法屠宰加工行为监管远非完美，最终使生产领域的众多问题集中在市场内。

　　报告还指出，鲜肉市场目前是一个主体经营，多个主体监管。工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检，对掺杂使假行为予以处罚。质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证，农业畜牧部门负责肉品的检疫工作，卫生部门负责肉品的卫生检查。执法中各部门职责交叉，都可以执法，界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空或相互推诿的情况。

　　北京亚运村某五星级酒店餐饮部经理林某表示，种植、养殖户很少有人管，甚至储运的过程也很少引起关注。但是产品一旦进入市场，管理者就纷纷出现了。林某告诉记者，质检部门一般先去库房看看，看有没有过期的，再查查分量。对于自制月饼之类的点心，也检查投料标准。林某还透露：“卫生部门冷菜检得比较多，主要查细菌指标，送样前我们一般都要在微波炉里加加工。”

　　在食品进入市场后监管部门增多，往往并不意味着更有效的监管。海淀分局大钟寺工商所曾查扣了涉嫌注水的2500公斤牛肉，由于质量技术监督部门当时没有注水牛肉的检测标准，不能认定为注水肉，结果只能由海淀区兽医卫生监督所出具了一份“凭感官检查，初步认定为注水肉”的证明。

　　实际上，大量监管工作由基层部门承担，而据卫生部有关资料，基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展。有的地区监督人员素质较低，有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备，就连销毁不合格食品的费用都难以支付。就连昆明这样的大城市，食品经营单位有4万多户，从业人员12万人，市卫生监督大队和四区卫生监督中队人均监督300户以上，多数县（区）不能开展食品理化检验，不能为卫生监督提供科学依据，难以全面摸清食品污染物的本底资料。

　　在食品安全监管体系当中，检测工作至关重要。记者了解到，大钟寺市场是北京市最早建立农残检测室的批发市场。农业部启动这个项目投入了30万元，而为了维持这个检测室市场每年就要投入20万元。就这样，每天也只能检测20多种样品。

　　检测样品需要投入时间和大量试剂。进口的化学显色剂像DTNB每克480多元，BTCI每克360多元，全部由市场出钱。检测样品越多，市场投入越大。检验一个样品花三个小时，不等出结果，菜贩的蔬菜早就卖光了。即便抽检到不合格蔬菜，市场也无权处罚，顶多将信息报给产地。而全国又有几个市场能达到北京的标准呢？

　　饲料和兽药的检验也同样繁琐。位于北京市安外北苑路的饲料质量监督站、兽药监察所是北京农业局下属检测部门，分别负责北京市饲料和兽药的监督和检验工作。一位工作人员告诉记者，检测部门主要对生产单位实行送检和定期抽检，两个单位总共二三十个技术人员，不可能每一批产品都检验。检验的内容也主要限于一些常规性的卫生指标。对于瘦肉精等违禁药品，不法商贩往往都是和养殖户单线联系，日常的检验根本查不到。而对于二恶英这样国外高度重视的污染物，他们更无法检测。

　　农村的情况更不容乐观。民建武汉委员会一份有关报告指出，由于待遇低，农村技术人才流失严重，甚至不少兽医改行开了宠物医院。全国每年生猪出栏数高达6亿头。新探健康发展中心主任吴宜群分析，按照欧盟的抽检率万分之五的检验标准，至少应该检验30万头。我国根本不具备这样的能力。

　　吴宜群也透露这样的事实，虽然我国检验机构有一万多家，但是资源的配置极不平衡。她举例，中国酱油被检出含有氯丙醇后，引起了很大的恐慌，原因就是全国没有几个机构具备检测能力。相反，对二恶英的检验，实际上其中七项试验我国具备检验能力，但是大规模的检测还是未能开展。

　　她还指出，有些实验室配有数百万元的设备，每年仅承担寥寥几项检测任务，而有的单位已经通过国际认证和人员考核，却不具备相应的条件。“需要进行资源整合”，吴宜群说。

　　食品药品监管局出台：会不会变成五个部门打架？

　　国务院成立食品药品监管局的决定就是在这样反复地协调当中酝酿出台的，然而整个决策过程十分迅速，并没有过多征求有关部门的意见，事先几乎没有任何舆论铺垫

　　国家食品药品监管局的组建，表明了决策层从全局性角度重新考虑食品安全问题的决心，但是建立新体制的第一步却走得极难。

　　2002年，当时的国务院副秘书长马凯牵头组织了一个关于食品安全管理体制的调研，最后有这样的评语：“目前食品安全体系很乱，都在强调部门行政。”

　　据记者了解，自去年以来，国务院对有关部门职能分工的协调方案前后起草了十几稿之多。据卫生部有关人员反映：“我们把很大精力都花在各部门之间的职能协调上了。”从有关食品的标准由谁制定到转基因食品的管理主体等均是多轮协调的产物。

　　2002年8月，为提高“菜篮子”产品的质量卫生安全水平，国务院发出《关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》，在“菜篮子”问题上将有关部门的职能作出分工。在文件起草过程中，由于各部门对具体问题存在分歧，文件的出台时间比原计划大大推迟。其中不少问题均由当时任国务院副总理的温家宝和国务院副秘书长马凯出面协调。

　　可以认为，国务院成立食品药品监管局的决定就是在这样反复协调当中酝酿出台的。然而令人意外的是，最终决策过程十分迅速，并没有过多征求有关部门的意见，事先几乎没有任何舆论铺垫，就连不少“局内人”亦感突然。这显然是一项需要下很大决心的行动。

　　很自然，这个方案自始至终都颇具争议。直到方案确定的最后阶段，卫生部仍主张与药监局合并，成立卫生委员会，药监局作为卫生委员会下属的执行机构。也有专家认为，理想的办法是在国务院成立一个领导小组，或称协调小组，指定与食品安全管理密切相关的某一个部作为牵头单位，或者以国务院某一个副秘书长牵头，把协调部门具体设在某个有关部门。

　　根据3月间全国人大通过的政府机构改革方案，食品药品监管局的职能是负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织查处重大事故。中央同时还明确，国家食品药品监督管理局不代替农业、卫生、质检等部门对食品安全监管的职能。但是，迟至食品药品监管局挂牌，具体的三定方案还在各部门的磨合中争论不休。

　　食品药品监管局浮出水面后，一种较为普遍的看法是，食品药品监管局将合并卫生部食品卫生管理职能，在此基础上负责对食品、保健品和化妆品安全管理的综合监管和组织协调，依法开展对重大事故的查处。甚至有专家认为，为强化对食品安全管理的权威性，食品药品监管局还将合并其他部门有关食品安全的部分管理职能。

　　但是在协调过程中，有关部门也提出，食药局如果参与具体管理，就会形成部门利益，就不便于站在公平的立场上进行协调。国家质量监督检验检疫总局也强调，食品药品监管局不应代替各部门的具体管理职能，否则有悖于此轮机构改革中央和国务院决策的精神。即决策、执行和监督相分离，不搞交叉。

　　结果是卫生部原先对于保健食品的审批权划到了食品药品监管局，而保健食品的执法职能却仍然属于卫生部。

　　新成立的食品药品监管局是一个副部级单位。记者在采访中多次听到这样一种说法：“一个副部级单位怎么协调几个部级单位？”一位学者的担忧不无道理。他说：“以前是四个部门打架，现在会不会变成五个部门打架？这种后果是不堪设想的。”

　　在我国，食品安全是一个跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个范畴的新领域。正因为如此，在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带。

　　2000年初，广东省卫生厅和当地质检部门产生了矛盾。据反映，当地质检部门不但组织对食品卫生进行抽查，还计划实行食品质量安全许可制度。广东省卫生厅向卫生部请示，认为此举造成当地食品企业无所适从，加重企业经济负担，请卫生部给予解决。

　　卫生部很快就将此事反映到国务院法制办等部门，但最后不了了之。

　　就食品卫生安全而言，自上世纪50年代起，其监督管理职能由卫生部承担。1982年全国人大常委会制定了我国第一部食品卫生专门法律，《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(以下简称试行法)。由此确立了我国的食品卫生监督制度。1995年人大常委会审议通过了新的《食品卫生法》，除规定由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作外，也规定国务院各有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。

　　在产品质量方面，《产品质量法》则规定，由国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。

　　但是，遇到具体问题，食品质量和食品卫生两个概念多有重合。质检总局一位官员指出：“食品的质量包括三个方面，第一是指感官指标，第二是理化指标，第三是卫生指标。卫生部门说食品一直是他们管，这是不对的。”

　　矛盾由此产生。实际上，符合质量标准的产品，却也不一定符合卫生标准。陈君石认为，我们国家拥有世界上独一无二的卫生和质量标准分开的两套标准体系。他举例说：“制定奶粉的质量标准怎么能不包括它的细菌数？”

　　有关的法律法规十分繁复。以《食品卫生法》为核心，在食品及食品原料、包装材料和容器、餐饮业和学生集体用餐方面，卫生部大大小小制定了90多个配套规章，而质检部门和农业部门也有各自的体系。工商部门除《食品卫生法》和《产品质量法》，也有《消费者权益保护法》。

　　关于转基因食品，农业部和卫生部曾各自起草法规，结果又是十几轮的协调。

　　在一次研讨会上，新探健康发展研究中心主任吴宜群也质疑：“为什么一个农药残留的数据，三个部门都颁布，而且数据在不同时间根据不同要求也可以不同？” 她认为，由不同部门分别抽检和公布检测结果，重复惩罚的现象常见，甚至前后两次公布的监测结果大不一样，不免造成混乱。

　　也在这次会议上，农业部水产中心副主任刘素英指出，关于食品安全问题，国内的法规有很多出发点不同，标准也不同。她称，对于肉类的检验标准即有三个，让人无所适从。

　　除了食品药品监管局、卫生部、质检总局、农业部等几个块块之间的模糊地带，各部门从中央到地方的垂直系统亦十分复杂。卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理；质检总局当中，商检系统属于垂直管理，其余机构属于分级管理。原药监局中央和省一级部门属于分级管理，而省以下部门属于垂直管理。食药局成立后，地方上尚无食品监管的职能部门，如何实行地方上的监管，也是未知数。

　　条块分割，矛盾更多。针对此次“海城豆奶事件”的瞒报行为，卫生部就有专家指出：“地方上的卫生局长都是市长、县长任命的，你说他会听谁的？”

　　仅仅是机构调整

　　食品安全管理的法治之轨

　　有专家指出，食品药品监管局机构的调整只是第一步。以促进食品安全体系建设为契机，今后还将面临更加复杂而深刻的变革。

　　记者了解到，在全国以及地方人大和政协有关食品安全的提案当中，一个重要内容就是呼吁食品安全管理的法治化。

　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，我国食品安全管理体制条块分割问题非常突出，一个有效的食品安全监管体系应该以清楚、合理、科学的国家食品法律体系为基础。在此基础上，应建立统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。此外，要保证国内食品市场不受冲击，必须根据国情建立有效的技术贸易措施体系。

　　韩俊还建议，在中央政府层次上必须有一个权威的声音对食品安全负责，并拥有在所有与食品安全有关的国家行动中科学贯彻中央政策的权力和资源。

　　食品科学专家则认为，有效的食品安全体系必须建立在科学的基础上，必须突破科技的瓶颈，要强化法规的科学性。

　　我国的食品安全技术法规标准体系始建于上个世纪60年代，其整体结构与内容及其体系的建立，在方法上与国际标准有较大差异，已不能够满足入世后食品安全控制的需要。

　　陈君石认为，要广泛应用危险性分析技术，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估，要在此基础上制定一套科学的标准体系。不但如此，还要积极在国际食品标准的建立工作中占一席之地。因为“标准一旦制定下来，WTO的所有成员是都要执行的”，他说：“很多问题是没有国界的。”

　　食品专家严卫星指出，应当进一步明确政府监管权力的边界。他认为，安全问题应当由政府来管，非安全问题就应当用市场经济杠杆来调节——一级酱油、二级酱油这样的标准划分，交给市场就可以了。新探健康发展研究中心陈春明认为，应当改革农村现有的生产方式，调整生产结构，要让农户有组织地进行生产，并在此基础上将涉及食品生产链条上的各个环节都组织起来管理。

　　至于食品药品监管局成立后的食品安全管理体制的未来格局，行政法专家杜钢建曾经参与有关方案的制订，他指出，食品药品监管局的组建是此轮机构改革的一件大事，一步到位很难，总体要避免震动过大。因此食品药品监管局主要是执行综合监管的职能，通过它逐步把职能理顺。

　　推而广之，除了政府内部的建设，杜钢建认为，还必须加强重视政府外部的监督，加强人大的职能，包括质询权、罢免权，以及问责制等等。此外还要加强政协和媒体的监督。他举例：在此次的SARS风波中，没有哪一级人大代表直接质询，没有哪一级人大代表提出罢免，没有哪一级人大代表提出问责，这是“不正常的”。因此改革的任务相当艰巨。■

　　【资料】

　　食品防护体系的美国“标本”

　　美国的食品供应，被认为是世界上最安全的，这主要是由于美国实行机构联合监管制度，在地方、州和全国的每一个层次监督食品生产和流通。

　　美国进行食品管制的政府机构主要有美国卫生部下属的美国食品和药品管理局（FDA）、美国农业部的食品安全和监测服务中心（FSIS）、美国农业部动植物卫生监测服务中心 (APHIS)以及环境保护局。

　　其中，美国食品和药品管理局承担着最多的食品安全工作，负责管理销售于美国各州的2400亿美元内销食品、150亿美元进口食品和150亿美元化妆品的安全。这个机构是历史最悠久的联邦机构之一，主要任务在于保护消费者。食品安全暨应用营养中心 (简称CFSAN) 是 FDA 六个分管不同产品的中心之一，确保全国食品供应的安全、卫生和健康。

　　各市县卫生局、各州卫生机构以及联邦政府的许多部门和机构，都雇佣食品检查员、微生物学家、流行病学家以及其他食品科学家，执行持续监管。地方、州和联邦法律、准则及其他法令对这些监管人员的权限有明确规定。有些人员只能监管一种食品，例如牛奶或海鲜。有些人员的权限只限于某个特定的区域。这些工作人员合作形成了美国食品安全监管体系。

　　在克林顿政府于1997年发起的“食品安全运动”中，美国卫生部（包括其下属机构FDA）、农业部和环境保护总署又联合签署一份备忘录，决定建立“食品传染病发生反应协调组”，（FORC－G）,以便加强联邦、州和地方食品安全机构之间的协调和联络。

　　1996年美国颁布了《美国肉禽屠宰加工厂（场）食品安全管理新法规》，建立起加工控制系统与微生物检测规范、致病菌减少操作规范及卫生标准操作规范，预防食品中毒事件。新法规强调预防为主，实行生产全过程的监控。这是对美国使用了近百年之久的以感官检查加终端产品检测为手段的旧有食品安全管理体系的全面改革。

　　但如此庞大的产业难免还会有不合格的产品出现，作为对食品安全监控的补充，食品召回制度也是确保饮食安全的重要措施。

　　在政府食品卫生部门的监控下，一旦有食品被发现不合格，生产厂家和销售部门便会主动召回，清退消费者已付款项。根据对危害程度的不同，美国食品召回分为三个等级：一级召回针对可能导致难以治疗的健康损伤甚至致死的产品；二级召回针对可能对健康产生暂时的、可以治疗的影响的产品；三级召回针对不会产生健康威胁，但内容与标识不符的产品，如在普通饼干的包装上误贴了“减肥饼干”的标签。

　　食品安全部门常设专门的“召回委员会”，该委员会由科研人员、技术专家、实地检验人员和执法人员组成，与涉案企业一起协调召回事宜。食品管理部门会通过媒体向社会发布召回信息，并派出实地检查人员对召回的有效性进行监督。

　　召回是企业的自愿行为。美国从事食品生产、加工与销售的多是大企业，一般不愿冒信誉受损、失去顾客的风险。目前还没有出现生产厂商拒不召回的情况。当然，如果出现类似情况，食品管理部门会诉诸法律手段。

　　2002年10月，美国一家禽类制品加工商的肉制品感染了李斯特氏细菌，造成至少120人中毒，20人死亡。厂家宣布召回2740万磅三明治熟肉饼和295000磅由其费城郊区加工厂生产的火鸡和鸡肉制品，这是美国有史以来规模最大的一起肉制品召回事件。■

　　(刘安田/整理)