水是人类消耗最多的自然资源，全世界每年用水量接近5 万亿吨。目前，世界上有12亿人得不到安全用水的保证，每年有200万人死于与水有关的疾病，水资源短缺和水质污染已成为全球性的重大环境问题。因此，提高流域生态环境质量一直是人们关注的问题。如何从国家和全社会的利益出发，运用市场经济的手段，协调流域上游与下游地区之间的经济利益关系，建立生态补偿机制，使资源配置科学合理、效益最大，已成为“十五”期间中国区域可持续发展的重大研究课题。

　　一、流域特征分析及流域管理存在的问题

　　1. 流域内水环境是动态的、有自净能力的循环体

　　流域是以水为主体的、动态的生态系统。水在参与水循环的过程中，不断与外界进行物质和能量的交换，产生了自净能力，具备了消纳污染物的能力，也就是环境容量。当污染物的污染程度在水环境容量的允许的范围内，水环境质量不会恶化。而当污染程度大于环境容量允许的极限时，水环境质量就会恶化，发生质的变化。

　　2．流域上下游之间是密不可分的统一体

　　流域上下游之间是联系十分紧密、生态关联性很高的有机整体。目前，虽然在自然界流域上下游是不可分割的统一体，但在流域的管理上，却是按行政区域被人为地割裂开来。行政分割管理的体制使得下游地区只能被动地接受上游的水量和水质，而无权对上游地区给予的水量和水质进行干预，势必造成下游地区经济发展受到上游地区水的制约。

　　3．上游森林的涵养水源功能是保证流域水质的关键

　　森林是地球上功能最完善的、生物量最大的陆地生态系统，在维护生态环境中具有任何生态系统不可替代的作用。同时，森林与水也是互相依赖、互相制约的关系，没有水就没有森林，没有森林也就不会形成河川。一旦森林遭到破坏，失去涵养水源的功能，就会产生水土流失等生态灾害，水资源也就失去了应有的价值，水环境功能下降。保护好上游的森林，充分发挥森林保持水土、涵养水源的生态功能对整个流域的社会经济发展都至关重要。

　　综上所述，认清流域的特点，将流域真正作为一个整体来考虑，通过研究流域上下游生态环境之间的联系，用资源价值论的观念重新审视流域的水资源，重新评价水资源和水环境容量的价值，对整个流域的可持续发展是非常有意义的。

　　二、建立生态补偿机制应遵循的基本原则

　　1．谁污染谁赔偿，谁受益谁补偿的原则

　　环境污染造成的是环境公害，污染者不但要为污染行为付出代价，而且有责任和义务对自己污染环境造成的损失作出赔偿。同样，环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区和人民提供适当的补偿。这样，才能鼓励大家共同为保护生态环境作出贡献。

　　2．公平、公正的原则

　　流域上下游之间是有机联系的、不可分割的整体。上游地区污染下游就要赔偿下游地区；反之，如果上游地区提供给下游的是经过努力后的、优于标准的水质，下游地区就应该对上游地区作出的贡献作出适当的补偿。只有这样才能显示出公平和公正的原则。

　　3．水质和水量相结合的原则

　　水质和水量是不可分割的统一体，如果只有水质没有水量，水质再好，数量不足，水资源还是不能满足需要；如果有水量没有水质则会产生水质性缺水，同样无法满足经济社会发展的需要。因此，在制定生态补偿机制是要同时考虑水质与水量的问题。只有将二者有机结合起来制定的生态补偿机制才会科学合理，起到真正的实效。

　　三、建立流域生态补偿机制的建议

　　1．明确赔偿和补偿的主客体

　　根据《中华人民共和国环境保护法》第16条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的规定，建议明确地方人民政府是生态赔偿和补偿的主客体，不涉及具体的单位和个人。

　　2．确定赔偿和补偿标准

　　赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。其实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。鉴于此，赔偿和补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小，只能按财政收入的一定比例支出，同时还要考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。

　　3．确定赔偿和补偿办法

　　赔偿是由上游地区对下游地区污染超标所造成损失的赔偿，赔偿额与超标污染物的种类、浓度、水量以及超标时间有关。

　　补偿是下游地区对上游地区输送优于标准水质的补偿，补偿计算方法可以有以下几种：

　　（1）以上游地区为水质达标所付出的努力为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资；

　　（2）以下游地区如果没有得到上游达标水质而造成的损失计算，包括一、二、三产业的发展，人们生活水平的提高和旅游业的发展等方面；

　　（3）今后上游地区为进一步改善水环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目，由下游地区补偿上游地区一定的资金。

　　4．建立生态建设专项资金

　　建议在中央及省级政府建立生态建设专项资金，列入财政预算，每年由政府拨出一定的专款来保证生态省建设。同时，上游地区对下游地区的赔偿以及下游地区对上游地区的补偿都纳入生态建设专项资金，每年由中央及省级政府统一划拨，专款专用。（代表人 朱坦）