整体经营城市资源 提高城市经营水平

　　“经营城市”已成为社会和城市的共识，不仅成为城市政府积聚资本以及新一轮城市化的重要手段和推动力，更重要的是为城市建设探索出了一条多元投资的新路子。近年来，历史文化名城扬州围绕率先实现全面小康社会和基本现代化的“两个率先”目标，以用好用活城市“三资”“四权”为抓手，大力经营城市、推进城市化进程，增强了城市经济增长力和综合竞争力。

　　一、拓展经营城市理念的新内涵

　　在计划经济向市场经济转变的过程中，政府对经营城市的理念，正从确立向逐步认识、拓展的阶段发展。

　　1、深化经营城市的内涵。一些城市讲到经营城市狭义地理解为经营土地，把拍卖土地、筹集资金作为经营城市的唯一手段，这是有失偏颇的。应该说城市土地从划拨到有偿使用，使得政府可以在法律法规的范围内进行经营，这是一个重大转变。随着改革和发展的加速推进，城市政府相互学习、借鉴，对经营城市的认识和科学经营的程度已大大提高。我认为，经营城市是政府以运用市场机制为主来调整城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，是对城市的各类资源、资产进行资本化的运作与管理。从一定意义上来说，就是对城市“三资”（即资本、资产和资源）“四权”（即股权、债权、产权和经营权）的充分发掘和合理调控、配置、运用和综合经营，使城市资产或资源通过经营手段变资本、资产，并使其发挥最大效益的经济行为或过程。其目的是加快城市发展和建设，提高城市实力和形象。

　　2、扩大经营城市的范围。实践中我们感到，经营城市范围要不断扩大拓展，大体有这样几种：一是土地是城市第一资源。土地目前是政府的最大资源，通过规划、投入，使土地资源优势变为经济优势，资源变资本。商业或经营性用地的招标拍卖，使城市政府获得较丰的回报。扬州市在2001年前土地基本是划拨或“以房带路”；2001年下半年扬州市区房地产商业用地开始入市拍卖，目前房地产用地价格比两年前已近翻番。二是城市公用设施是城市政府独有资源。如城市道路及其地下管道，以及自来水、污水处理、煤气等。长期以来是政府投入、事业管理，如何使这“死钱变活钱、公鸡变母鸡”？需要进行经营，向非国有成份开放。如扬州第四水厂将51%股权，包括部分特许经营权一起转让，实现了价值回归与收益。三是城市国有工商企业、经营性事业单位，其原拥有的如产权、股权、债权、商标等非物质形态的资产权益，通过改制或引资，也可以得到有效经营。四是城市非物资形态的资源。城市的文化积淀，包括景点名胜、工艺美术和众多的文化产业，以及由此延伸的城市文化、城市精神、城市风俗和理念等等都是城市宝贵的资源，都有变现和进行再投入的可能。这些说明城市经营领域涵盖很广，不仅要重视土地资源经营，而且要进行非土地资源的经营；不仅要重视有形资产的经营，也要重视无形资产在经营中的收益与升值。

　　3、讲究经营城市的效益。在计划经济体制下，政府只把自己看作城市的投入主体，只投入、不收益，只建设、不经营，只注重社会性、忽视经济性，只注重公益性、忽视效益性。在市场经济条件下，非经营性公共产品，仍需要政府来投入，而可经营性的领域，即可经营性的“三资”“四权”，政府要发挥主体作用，以“四两拨千斤”的方式，放开政策、放低门槛、放宽领域、放开经营，建立起城市发展、建设的多元投入机制。政府要在提供公共产品、完善公益设施、保证社会利益的同时，追求城市经营效益的最大化。应当认识到城市资源的特殊性、有限性，政府要加强必要的引导与管理，有计划地合理利用，兼顾城市功能与环境，促进资源、资本等的引入和聚集，走以城建城、以城养城、以城兴城的内涵式、可持续发展的道路。

　　二、积极探索经营城市的新思路

　　政府从经营企业到经营城市是政府行为方式的一次变革。这是政府行政权力和市场机制结合、政府行政行为和企业经营行为结合的变革。经营城市，政府必须要转变观念和思路。

　　1、向整体经营转变。一要综合运用行政手段即公共管理职能和市场机制的作用，配置资源、整体经营。政府既有公共管理职能，又有资产管理职能，在城市扮演着两种角色，一方面政府要用行政手段规划、建设、管理城市，提升城市价值；另一方面政府又如一个大企业，控制了大量资源，市长是这个企业的CEO，须用市场机制配置资源，显现城市的价值。政府规划、建设、管理城市，为经营城市资产创造外部环境；而经营城市资产又为城市发展聚集资本、创新机制，为城市经营创造基础条件。二要把城市作为整体，实行跨部门、跨领域的综合经营。一个城市公有资产涉及到各个部门、各个方面，一些地区往往形成部门所有制，表面上政府拥有，实际是部门所有，条块分割现象严重。因此，只有政府才有整体经营的能力，才能打破部门所有制，才能在更高层面上对城市公有资源、资产实施跨领域、跨部门的经营。

　　2、向集约经营转变。政府经营资产同样有个改变粗放经营的问题，而集约经营是提高城市资源资产的利用率和经营效益的有效途径。为构建集约经营、持续发展的优质平台，我们在规划、建设和经营城市，尤其在沿江地区开发中，提出了坚持“区域集中、产业集聚、开发集约、能量集合”的原则。“区域集中”即明确沿江开发以扬州市区为中心，连接江都、仪征两个县级市沿江地区，构建沿江产业板块和“一主两副”的组团式城市格局，并以沿江开发带动沿路、沿运（河）、沿（高宝）湖开发，促进全市共同发展。“产业集聚”即加快整合，开发园区，在全市特别是沿江地区重点发展化学工业、汽车制造业、纺织工业、高科技信息产业、生态农林业、旅游物流服务业以及相关产业链。“开发集约”即坚持产业开发经营与资源整合利用、经济建设与环境保护、生态建设并举。在产业开发方面，全市构筑以省级经济技术开发区为主体、以专业特色工业园为支撑、乡镇工业小区为基础的对外开放、吸引各种资本转移的载体和“飞机跑道”，加快一切生产要素向园区集中，向沿江集中。在开发方式上，努力做到有序开发、立体开发和可持续开发，力求实现经济、环境和社会效益的统一。“能量集合”即集中一切可配置、运作的资源、资产并扩大引资，集中力量建设重点项目，尤其加强沿江地区的开发。

　　3、向品牌经营转变。对一个城市来说，资源、产业优势等经济因素固然重要，但非经济因素对城市发展的影响已越加突出。实践使我们认识到经营城市，经济是实力，文化是内涵力，环境是形象力，品牌是特殊的生产力。我们提出城市要“五化”，即既要绿化、美化、亮化，还要有文化、产业化。扬州是国家首批公布的历史文化名城，2500年的历史积累了大量的历史文化遗存，辉煌的历史也为这个古城深蕴了历史文化内涵。为了塑造具有个性和特色的城市品牌，我们按照江泽民主席对家乡“把扬州建设成为古代文化与现代文明交相辉映的名城”的要求，在先后获得全国科技先进城市、中国优秀旅游城市称号的基础上，去年，全市“三创”整体部署，全面推进，经过上下共同努力，我市成为全国唯一一年夺“三金”的城市，夺得了国家卫生城市、国家环保模范城市和全国创建文明城市工作先进城市桂冠。今年，我市又提出了创建中国最佳人居环境奖、国家园林城市和全国生态示范城市的“新三创”目标，前不久，我市已在全省首个获得“江苏人居环境奖”城市的称号，创建国家园林城市工作也通过了省级考核，《扬州市生态市建设规划纲要》在全国首家通过了国家环保总局组织的专家论证。通过开展争创活动，城市路变宽了，地变绿了，环境美了，人的素质也提高了。城市“金字招牌”越来越亮，品牌效益明显凸现，城市形象明显提升，投资环境、人居环境明显改善，这既为人民生活“既达小康，又有健康”创造了重要前提，也为城市整体升值，从而更大范围经营城市、扩大开放提供了必要保证。

　　三、大力创新经营城市的新途径

　　近几年的实践表明，综合运用城市政府所掌握的“三资”“四权”，必须立足改革创新，才能有效推进城市经营，开辟城市经营的新路子。

　　1、以规划指导和引导城市经营。城市所有的资产都维系在土地和空间，离不开城市规划的调控。经营城市只有在城市规划指导下，才能保证其整体利益的实现；也只有用经营思想来规划城市，才能为城市发展提供不竭的动力。一是通过规划，进一步重新明确城市定位和空间。近年修编规划确定把扬州建成“国家历史文化名城、具有传统特色的中国优秀城市，适宜人居的生态园林城市和长江三角洲区域性的工商城市之一”，突出与周边城市的差异性，彰显城市个性，为经营城市创造优势。同时结合修编规划，调整市区行政区划，扬州市区扩容到900多平方公里，既提升了城市品位和特色，又扩大了经营城市空间。二是将控制性详细规划与土地开发有机结合，这是将TOD（即利用规划信息征用土地并进行基础建设，使土地升值）和SOD（即通过社会服务设施引导开发建设）加以结合。通过统一规划和建设，道路拓宽改造、新建延伸到哪里，道路两旁美化、亮化就到哪里，城市管理和服务也就有序推进到哪里，城市公共设施周边的土地就升值，生地也就变成熟地。如近两年，政府投入10多亿元用于城市基础设施建设，初步测算将得到预期土地升值收益70—80亿元，并还可以引来4—5倍的开发商的投资，有利于城市资产经营持续健康发展。三是调整城市局部功能，促进资源有效利用与调控。为改善城区人居质量，对老城区的工业用地进行功能调整，规划为商业或住宅用地，实现了部分用地“退二进三”，企业“退城进园（工业园区）”，这样为企业改制提供了成本，也有利于企业扩张与发展。由于铁路、大桥的规划与建设，我们在西区整体规划、封闭开发建设10平方公里新城区，采取“先规划后开发；先地下后地上；先基础设施、功能建设，后房地产、商业开发”，收到了良好效果。

　　2、以改革创新经营机制。深化改革实行政企分开、政事分开、政资分开，才能为经营城市创造体制环境。

　　一是以资源经营为重点，拓宽城市建设筹资主渠道。专门建立市土地经营储备中心、土地交易市场，建立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地收购、储备、整理及供应的机制，实现了政府对土地一级市场的高度垄断；对土地出让的情况定期检查、公布，不让一寸土地违规经营、无偿转让。初步统计，近2年多，扬州市区共出让商业、房地产用地近480公顷，都以招标、拍卖、挂牌等方式出让，合同出让金41.7亿元，扣除成本外，为城市经济发展、基础设施建设提供了大量资金。

　　二是以产权制度改革为核心，坚决打好企业改革改制的攻坚战。国有工业、商业企业是政府的重要资产，但不少已成包袱，有限权力的政府承担了无限责任。对工业、商贸流通企业的改革，我们将改制与结构调整、与人员身份转换、与产权制度改革、与债务处理实行“四个联动”，达到企业转制、职工身份转换、债务债权处理、企业发展规划“四个基本到位”。经过今年7、8、9三个月的努力，市直105家工业、商贸流通企业已有102家实施了改制，用10亿元预收购企业土地作为改革成本，公有股权退到20%以下并不再控股；职工身份全部置换，企业产权明晰“一身清”，为其放开搞活、吸收多元资本创造了条件。最近举行的全市公有资产重组招商大会，洽谈签约项目20个，变现资产7.02亿元，引进增量资金11.6亿元，涉及资产和总投资26亿元。

　　三是改革城市投融资体制、完善多元投入机制。（1）将公交、煤气、自来水、污水处理厂等12个单位以及部分资产整体划入，组建总资产达30亿元的城市投资控股有限责任公司，为市区新建、改建道路、整治河道提供投融资平台。（2）将市区公路、客运、港口以及11个经营性事业单位整体划入，形成总资产15亿元的交通产业投资有限责任公司，实行市场化投资、融资，建设路、桥、港和物流联营载体。（3）组建新盛置业发展有限公司，对扬州西部新区的10平方公里范围内的资源进行封闭开发运作，除政府投入1000万元启动资金外，其余由公司运作开发。更重要的是这些公司投资主体都是开放的投资平台，可吸收外来投资主体参股、合作、重组，“以小鱼引大鱼，把小鱼养成大鱼”。四是对政府特许经营的项目进行整合、垄断经营。如政府对污染处理权的许可、大型商业网点布配许可、特种经营项目的许可，严格按程序进行，控制资源流失，规范政府许可行为，促其升值。如为适度保护中小个体工商户，我们严格控制大卖场、大型超市等“鳄鱼”项目的布点和执照的发放。

　　3、以包装推介凸现卖点。“故人西辞黄鹤楼，烟花三月下扬州”、“天下三月明月夜，二分无赖是扬州”，这是文人诗意扬州；“十里长街市井连，夜市千灯照碧云”，这是昔日繁华的扬州。长期以来，人们对扬州的了解，大多停留在扬州风光秀美、旅游景点众多，“扬州炒饭”、“三把刀”（厨刀、理发刀、修脚刀）上，缺乏对扬州更高层面的立体全面的了解。这两年我们不断包装，形成卖点，推销“扬州不仅是著名的休闲旅游城市，而且也是人居环境最佳城市，是投资创业最好城市”新概念。为了扩大扬州知名度，提高经营城市的效益，我们整体包装，向外推介。

　　这几年主要包装宣传：（1）整体向外宣传了扬州“1、2、8”的区位优越、交通便捷的优势。扬州处于上海经济圈和南京都市圈交汇地带，长江与京杭大运河在此交汇，横穿东西的宁通高速公路与纵贯南北的京沪高速公路在此交汇，南京长江二桥、江阴长江大桥建成及润扬长江大桥、铁路通车在即，从高速公路乘汽车，扬州至南京约1小时，到上海约2小时，到北京约8小时。从而拉近了扬州与境内外的距离。（2）集中向外推介扬州集聚国际资本、产业转移的后发优势。宣传按梯度发展规律，扬州将成为继上海、苏南以后又一个投资热点地区。（3）着力向外推介了沿江开发。前年我们凭借良好的产业优势和资源优势，提出了沿江开发战略，宣传“优势在沿江、希望在沿江、潜力在沿江”。开始实施包括有81公里长江岸线及其纵深地区的沿江开发，可开发面积350平方公里。今年以来，我们着力围绕沿江开发，赴东南亚、日本、韩国、欧美进行宣传招商，在扬州和北京分别举办扬州沿江开发投资环境推介会，目前，沿江开发已全面启动，一批项目“落户”。（4）精心打造“烟花三月”品牌的宣传，连续两年与中央电视台合作举办了以产业合作、沿江开发为主题的中国扬州“烟花三月”国际旅游节暨经贸招商月活动，展示扬州文化内涵、投资环境、城市形象。（5）积极进行“文化扬州”的打造和推介。扬州文化底蕴深厚，教育发达、文化活跃，通过古城保护、文化建设、旅游开发三者互动，可以达到传统文化现代化，隐性文化显现化，可经营文化产业化。近年来大力开展的整体包装推介活动，使扬州综合竞争力增强。去年与今年台湾电机电子工业同业公会公布的大陆城市投资环境排名，扬州均列为“极力推荐”的十佳城市之中。

　　4、以资源整合形成热点。我们把分散在各部门、各方面的资源、资产跨部门整合，经过整合形成了四大板块：第一个是工业。目前以机电、化工、纺织三大资产经营公司和亚星客车集团等为主，我们将重点培育精细化工、汽车及其零部件产业，并在培育和健全产业链上下功夫，形成城市发展的产业支撑。第二个是基本建设。主要由城市投资控股公司、交通产业发展公司投资兴建经营性基础设施，两个公司除有投融资作用外，更要扩大引资能力和资产运作能力。最近城投公司吸引外地企业投资，共同组建股份公司，正在进行扬州古运河东岸改造工程。第三个是能源投资。对已建多年的市能源交通投资公司，运作好在润扬长江大桥、宁启铁路、电厂、热电厂等重大工程方面的投资股权，为发展、建设城市提供支持。第四个是旅游和文化。要把分割在各部门的文化、旅游等资源统筹在一个平台上，开展资产运作，做大做强文化、旅游产业。

　　5、以引进外资民资、聚集生产要素激活本地资源。这几年 我市加大招商引资力度，加快各种生产要素向扬州的集聚，招商引资实现倍增，实际利用外资从前年一年1亿美元、去年半年1亿美元、到今年一季度1亿美元，预计今年将超过4.5亿美元，其中沿江地区接近4亿美元；利用民资从前年26亿元、去年45亿元，到今年预计超过100亿元。招商不仅仅引进了资本，更主要是引进了市场机制和管理，引进了新技术、新产品，而且带动并激活了本地生产要素，使一部分存量资产盘活，使一部分民间资本参与创业。

　　四、强力营造经营城市的新环境

　　支撑经营城市最重要的条件是要营造良好的政务环境、规范的法制环境、公平的市场环境和完善的基础设施环境。

　　1、转变观念，培育政府经营团队。

　　经营城市理念的接受和运用，实际上就是一个思想解放、观念更新的过程，也是政府经营团队的培育和建设的过程。过去，城市建设与发展，一直都依赖于财政投入，因而在城市建设中只能是小打小闹，修修补补，难有大的作为。这既有体制、政策的原因，但最根本的还是思想不解放。近几年，我们通过经营城市，既解决了城市建设没有持续发展动力和资金的问题，又改善了投资引资环境，实现了“多赢”，实践使人们充分认识到城市是可以永续利用的巨大资源，城市经营得好，就会“时时有商机、处处是黄金”。因此，政府不仅要不断更新观念，实现机制创新和职能的转换，在行使好行政管理的同时，切实加强服务性管理和经营性管理。经营城市不是市长经营，是整个政府团队的经营，因此，进一步加快新型高素质人才队伍的培养与建设，改变政府管理团队的知识结构和人员素质已成为当务之急。这几年，我们注重引进和培养四方面的人才：一是具有宏观思维，具有战略眼光，善于实务操作的人才。二是投资经营方面的人才。就是要大力吸引和培养能够推动城市的“三资”“四权”在市场的框架下进行重组、整合，在整合流动中增值的人才。三是规划、经营管理人才。城市既是人生活的载体，又是一个经济、社会发展的有机体。通过规划城市可以升值；通过建设城市可以升值，再通过经营，可以在更大的范围、更高的层面上实现升值。四是信息化人才。在信息化时代经营城市，就要在经营城市中发挥信息的超值作用，就需要培养和聚集一批信息运作的精英。

　　2、政策导向，正确处理利益关系。

　　城市经营是系统工程，政策性强，涉及面广。首先要打破地方、行业垄断、拆除框框条条。面对长期以来资源、资产过去分散的状况，要整体经营城市，该统一的要统一，该放开的要放活。因此我们明确区级规划、国土部门为市局派出机构，区局局长由市局任命，以保证规划和土地管理的集中统一。在土地收益分配上，我们提倡小局服从大局、大局照顾小局，实行按比例分成、重大项目适当补贴的机制，既要保证集中力量办大事，又要该给地方的给足，调动基层的积极性。

　　经营城市必然碰到征地、拆迁等方面的热点、难点问题，关键是要完善政策和有情操作。我们深入基层，联系群众，善待群众，主动想办法，及时解决问题。出台的拆迁安置政策，按城市、农村的住户、人口、房屋等不同情况，确定具体的可操作性强的安置补偿标准；对拆迁政策广泛宣传，帮助群众算账弄明白；对拆迁的对象、时间、方式、面积、补偿标准等六个方面做到及时公开；对城市困难户，如居住10年以上、人均面积8平方米以下、人均月收入300元以下者，由政府提供不到790元/平方米的定销房（价格为经济适用房的1/2，商品房的1/3）；对政府重点工程和城市环境综合整治项目被拆迁家庭，可购买平价的拆迁安置房；同时还如期提供经济适用房供拆迁户选购。对失地农民，正在调查起草建立失地农民基本生活保障制度，保障资金初步确定由一定比例的征地补偿金和全部劳力安置费构成，对不同地区、不同年龄段的农民明确相应的基本生活保障办法，为其建立个人养老保险账户；对符合城市居民最低生活保障条件的纳入城市“低保”。同时，有计划、有步骤地组织被征用土地的农民进行培训，扩大被征地农民的就业。

　　3、协调各方，解决难点热点问题。

　　经营城市包含了规划、建设、管理、服务和资产运作，既是经营的过程，也是解决矛盾和问题的过程。这些年我们注意了解决以下问题：一是城市发展与经营的问题。我们认为经营城市目的不光是建设城市，根本是发展城市；提高城市吸引力主要是为了增强城市集聚各种要素的吸引力，来发展城市的造血机能，即要在产业及其产业链的培育和建设上下功夫，城市没有产业支撑将是无源之水，无本之木。二是国有资产管理与运行体系的问题，我们已有一些探索，但仍有大量资产分割或分散在各方面，仍在消耗。这要在加速企业改革深化和完善的同时，加快加大事业单位改革力度，整合和运作这部分资源、资产，建立完善国有资产运营投资、管理体制，在把“死钱变活钱，公鸡变母鸡”下功夫。三是城市土地开发和提高土地收益问题。我们在实践中逐步建立了城市建设用地的供应体制，各区土地供应全部集中在市一级，实行非饱和适度供应，不搞竭泽而渔、无序开发。既保护资源，又保护投资者、消费者利益。按扬州中等城市，目前每年商业用地供应量在2200亩左右为宜，随着城市和经济的发展，不断进行调度。四是进行经营题材、项目融资和招商引资整合问题，要充分利用各种招商平台，多方出击，搭台招商，借台招商，资源共享；同时还要加强招商队伍建设和重点项目、题材跟踪招商，提高招商成功率；更要让现在已开工和生产的招商项目经营好，实现以商引商。五是改制企业债务处理。对资不抵债或破产企业的债务，必须在改制前由政府出面与金融单位商量，通过打包、缩水、核销呆滞贷款来处理，这也是一种政府经营。如果让改制后的企业去处理，政府将增加改革成本，还要流失公有资产。

　　4、加大投入，完善城市功能。

　　这是经营城市、提升城市价值的重要支撑条件。城市经营很大程度上依赖于政府的投入、开发，使“生地变热地、死钱变活钱”。这几年我们在国家、省、各方面支持下，如投资51亿元的润扬长江大桥将于明年竣工，投资15亿元的宁启铁路扬州段将于明年4月通车，投资14.4亿元的西北绕城公路、投资10亿元的沿江高等级公路一期工程将于明年竣工通车，投资8.3 亿元的南水北调扬州段工程正全面开工，使我市成为全省率先建成高速公路城市环网的城市。同时前几年城市建设一年才投几千万元，近两年每年投入50多亿元进行城市环境综合整治。如投资12亿元用于瘦西湖活水工程、古运河水环境整治工程；投资20亿元进行城市市区出入口、主干道进行全面改造，新改建、扩建道路150公里；投资7000万元建设生态型、环保型垃圾填埋场；投资近3亿元建设“绿杨城郭”，绿化面积增加1200万平方米（其中造林1.47万亩）；新建改建会展中心、体育中心、博物馆、工艺美术馆、老干部活动中心和一批文化、体育、卫生等功能性设施，大大健全了城市基础设施，完善了城市功能，城市全面改观、升值，为经营城市提供了强有力的硬件支撑条件。