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| 政策性银行的法律管理与保障 |
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| NEWS.SOHU.COM 2003年09月18日11:41 法制日报 |
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政策性银行的法律管理与保障杨积堂
一、政策性银行是我国银行体系的重要组成部分，有着重要的地位
政策性银行是政府创办的，不以营利为目的，专门配合政府的社会经济政策，是为贯彻政府的经济意图而设立的直接或间接从事政策性融资业务，充当政府发展经济、调整产业结构、进行宏观经济调控的金融机构。
就我国而言，政策性银行是金融体制改革的新生事物。根据我国金融体制改革的精神，成立政策性银行有着特殊的地位和使命。国务院《关于金融体制改革的决定》明确建立政策性银行的目的是：“实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。”基于这一特殊目的，政策性银行的经营原则被定位为：坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争。
目前，我国有三家政策性银行，它们分别是国家开发银行、农业发展银行、中国进出口银行。经过近十年的发展，年轻的中国政策性银行分别为我国的重大基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造、粮棉油收购及农业发展、机电产品和成套设备等资本性货物进出口等方面作出了巨大贡献。随着中国加入世界贸易组织，在中国未来的经济发展中，政策性银行必将为中国通过政策性金融扶持重要产业和维护金融安全方面将起到越来越突出的作用。
二、我国政策性银行缺乏法律规范，加快政策性银行立法是促进其发展的迫切需要
政策性银行作为一种特殊的银行体系，它既不同于中央银行，也不同于商业银行，它有着特殊的地位和经营原则，因此必须有相应的法律法规来确立政策性银行的法律地位和规范政策性银行的经营行为。虽然，1993年12月25日国务院发布的《关于金融体制改革的决定》就明确指出要制订国家开发银行条例、中国农业发展银行条例和中国进出口信贷银行条例，但是，时至今日，还没有任何一部政策性银行条例出台。中国政策性银行的法律地位，至今没有有效的法律法规给予确立，到目前为止，仅有三个政策性银行章程，作为他们存在和发展的依据。
政策性银行的这种长期缺乏法律规制的状态，导致最大的不良后果是政策性银行商业化倾向，从而影响了国家政策性金融职能的更好发挥。因此，必须加快立法进程，制定统一的政策性银行法，以确立政策性银行的地位、职责、经营原则、组织机构、监管体制、风险承担、法律责任等基本制度，为政策性银行发展提供法律保障。在此基础上，针对不同的政策性银行的业务特点和职责不同，分别制定相应的政策性银行条例，用来规范各政策性银行的具体经营。如果近期内出台政策性银行法确有难度，也应尽快出台相关条例，弥补政策性银行的法律真空，确保其健康有序的发展。
三、国外政策性银行的立法经验值得我们研究和借鉴
政策性金融体系，并非中国所独创，世界很多国家早有政策性银行体系。自1894年法国通过法令建立最早的政策性银行——农业信贷互助地方金库以来，美国、日本、韩国、泰国、印度、巴西等都先后成立了政策性银行，形成了较为健全的政策性金融体系。这些国家普遍都是立法先行，从而建立了政策性银行法体系。
美国是通过立法建立了其相应的政策性银行。其中联邦土地银行是根据1916年通过的《联邦农业信贷法》而建立的。根据《1933年农业信贷法》，在全国12个农业信贷区又组建了12个合作社银行，并设立了中央合作社银行。根据《1932年住房贷款银行法》，美国建立了联邦住房贷款银行体系，成了扶持住房贷款的政策性银行。同样美国进出口银行也以《1945年进出口银行法》为依据。
在日本，其政策性金融活动都是由政府金融机构来从事，其中主要是“二行九库”。日本“二行”、“九库”设立，都有各自相应的法律依据，它们分别是《日本开发银行法》、《日本输出银行法》、《国民金融公库法》、《住宅金融公库法》、《公营企业金融公库法》、《农林渔业金融公库法》、《中小企业金融公库法》、《北海道开发公库法》、《中小企业信用保险公库法》、《环境卫生金融公库法》、《冲绳振兴开发金融公库法》等。
同样，韩国在政策性银行立法方面有《韩国产业银行法》、《农业协作组合法》、《进出口银行法》等；泰国在政策性银行立法方面有《农业和农业合作社条例》、《政府住房银行条例》、《泰国工业金融公司条例》等。
上述这些国家的政策性金融发展与政策性银行立法紧密联系在一起，对这些国外的政策性银行立法进行深入研究，必将为我国的政策性银行立法提供重要借鉴，对促进和保障我国政策性银行的健康发展有着重要意义。
（作者系北京联大应用文理学院博士、副教授） |
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