作者 江山

　　10月26日的《财经时报》透露，中国正在考虑一种行政管理制度的改革思路——在现有条件下实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理。

　　由于这个消息仅仅是有关学者接受媒体采访时的说法，尚未得到官方的认可或证实，我无法判断市县分离这一改革思路的可能性。但毫无疑问，这一思路如果能得到贯彻执行，将有助于缩小当前中国的城乡差距，促进城乡平等。

　　众所周知，中国的县所管的区域，基本上以农村为主。一个发展得不错的县城和其他一些小城镇，已经是县属的“城区”了。这一特点决定了县级政府经济管理方面的主要任务是管理和发展农村经济。从某种意义上讲，“县”这个行政机构，实际上意味着纯粹的农村区划。

　　相对来说，一个市，无论是县级市还是地级市甚至计划单列市和直辖市，其主要管理区域是城市范围。这一点，随着市的级别的升高而更加明显。即便在一个有着广泛农村辖区的县级市，政府的经济管理任务，也增加了很多城市管理的内容。可以说，无论一个“市”管辖多宽的农村面积，它的性质已经从农村区划变成了城市区划。

　　农村区划和城市区划重要的区别之一在于，对一个县而言，政府的绝大部分精力应当是追求农村经济的增长和高效；而对于一个市而言，其经济管理目标则趋向于建立一个现代城市。这一重要区别同时决定了市县两种机构在公共政策选择、资金调配、管理模式等各种方面采取完全不同的方式。比如说，对农村的扶持，重要的一点就是要抓好水利等农村基本设施建设，而提高城市化水平，则要求政府将更多的资金用于市政建设。

　　在中国的很多管县的地级市，在资金调配等方面，市一级财政往往自觉或不自觉地挤占、挪用农村建设资金用于市政建设。其中的原因虽然很多，但和市政建设的立竿见影以及农村基础建设效益的隐形性有关系。在很多官僚看来，与其花大力气建设三五年难以见效的农村设施，不如“其中力量办大事”，将建设资金用于容易体现政绩的市政建设上。

　　上面的这个例子，仅仅是市管县弊端的一个方面，事实上，由于城市和农村两种完全不同的经济发展思路，决定了对城乡的管理必须采取两种不同的模式。但这两种模式让一个中层机构（地级市）同时采纳，显然不符合管理学的专业精神。

　　正因为地管市过程中出现的盘剥农村利益以补充城市利益的不良现象，在中国很多地方，市管县就产生了一种怪胎——一方面是市区的蓬勃发展，另一方面却是市辖县的没落或者裹足不前。显然，这种不合理的管理模式导致了地级市中城乡差距的扩大。

　　现在，有人提出了市县分离管理的设想，我认为，这种模式至少可以促进管理专业化，并消除城市侵害农村利益的不良现象，为缩小城乡差别、实现城乡平等奠定基础。