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1982年7月6日
联邦德国的营救船“卡普-阿纳穆尔”驶入汉堡港
它刚刚结束了自己的最后一次营救任务
在过去的3年间
“卡普-阿纳穆尔”共救起了9500名难民
这一次
它带回了285名越南难民
在20世纪80年代前后的越南难民潮中
先后有200多万越南难民和船民乘船离开越南
其中有大量难民涌入香港
最多时超过21万人
最终有 143 000人被重新安置到其他国家
67 000 人被遣送回到越南
其余的人均成为香港当地居民
2000年，香港最后一所难民营关闭
越南在香港的难民和船民问题基本解决
联合国难民署香港办事处的作用至关重要
谁是难民
从国际难民法的角度
受到武装冲突或国内暴乱影响最大的是平民,国内武装暴乱的数量逐渐增多,导致越来越多的平民流离失所,沦为难民。2015年年初以来，第二次世界大战后最为严重的难民危机开始席卷欧洲大陆。根据联合国难民事务高级专员办事处(以下简称联合国难民署)2021年的最新估计，全球难民人数上升至2 710万。寻求庇护者的数量增长了11%，达到460万。难民有狭义和广义之分:广义的难民包括那些由于战乱或国内灾难被迫与本国失去联系的或不得不脱离本国的人,他们不能依靠自己的政府来保护自己,需要国际社会对他们的特殊困境作出反应,给予保护。狭义的难民是1951年《关于难民地位的公约》及其1967年《关于难民地位的议定书》所界定的难民。该公约对“难民”作了基本定义:难民是指因有充分理由畏惧由于种族、国籍、宗教、某一特定社会团体成员身份或持有某种政治见解而遭受迫害,留在他本国之外的人,和不能或不愿接受该国的保护,或由于畏惧迫害不能或不愿返回该国的人。公约明确规定了“不推回原则”。根据该原则,不得违背任何人的意志将其遣返回他可能遭受迫害的地区。公约还规定了难民待遇的标准,包括法律地位、就业和福利。不过,公约的适用范围最初只限于由于1951年1月1日以前发生的事件而成为难民的人。1967年，联合国大会又通过了《关于难民地位的议定书》,取消了1951年的时间限定,使公约真正具有普遍性。
根据《关于难民地位的公约》的规定，“畏惧迫害”一般仅指政治难民，并不包含战争难民。该定义在公约制定时符合当时国际社会对“难民”的理解，但不包括武装冲突和国内暴乱等因素导致的其他种类的难民,所以《关于难民地位的公约》面临着定义过窄、程序缺失等诸多困境。
有些区域性文件扩展了难民的范围。1969年《非洲统一组织关于难民问题某些特定方面的公约》（以下简称《非洲难民公约》）将难民的适用范围扩大至由于外来侵略、统治、占领或危及公共秩序的事件等而被迫离开其常住地到其原住地国家或其国籍国以外的另一地去避难的人。1984年《关于中美洲难民国际保护的卡塔赫纳宣言》除了与《非洲难民公约》保持一致之外，还将“国内冲突”和“大规模侵犯人权”也纳入了难民身份确定的客观原因中。
《关于难民地位的公约》第1条第6款被称为难民公约的排除条款，从内容上看，它是难民定义的组成部分。该条款明确规定，对于有重大理由足以认定犯有严重罪行的人，不适用难民公约，共涉及三类人：一是犯了国际文件中已作出规定的破坏和平罪、战争罪或危害人类罪的人；二是在以难民身份进入避难国以前，曾在避难国以外犯过严重非政治罪行的人；三是曾有违反联合国宗旨与原则的行为并经认定为有罪的人。2001年“9·11”事件发生后，各国在实践中根据排除条款将实施恐怖行为或为恐怖主义行为提供支持的人排除在难民保护范围之外。
国际难民法的适用
关于寻求庇护者的困境
国际难民法适用于已经被确定为难民的人,在某种情况下,也适用于寻求庇护者。由于富裕的工业化国家受到的移民压力越来越大,以及近些年来国内的排外思潮影响,愿意接收难民的国家越来越少。由于经济原因而离开本国的人往往利用庇护程序成为移民,导致各国庇护法规定的条件也趋于严格,使得真正受到迫害的人越来越难以被承认为难民。因此,世界上只有少数的受迫害者和难民真正获得了国际难民法的保护。*应该特别指出的是,难民地位是暂时的,在联合国难民署和驻在国的帮助下，他们可能因为受到迫害的恐惧消失而返回本国,或因为入籍而成为驻在国国民,也可能被安置到第三国。
（* 〔奥〕曼弗雷德·诺瓦克:《国际人权制度导论》,柳华文译,北京大学出版社2010年版。）
联合国难民署
成立与定位
联合国难民署的建立与挪威科学家和探险家弗里德约夫·南森(Fridtjof Nansen)的名字有着密切联系。因为他是1921年国际联盟设立的难民事务高级专员,专门负责救援并保护第一次世界大战造成的难民。国际联盟保护难民的一个重要举措是向他们颁发旅行证件,称为“南森护照”。第二次世界大战后产生了几个新的难民援助机构:联合国救济及复原管理办事处和国际难民组织,联合国难民署是在这些机构的基础上建立的。
1950年12月14日，联合国难民署（Office of the United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）由联合国大会建立,总部设在日内瓦，其任期为3年，到期解散。1951年7月28日,联合国《关于难民地位的公约》通过。1956年联合国难民署第一次面临由苏联军队镇压匈牙利革命造成的重大危机。从此,难民事件接连不断,再也没有人提过联合国难民署没有必要存在下去的主张。就此,其工作期限以5年为期并不断延续下来。
联合国难民署是1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》的坚定守护者和践行者，作为一个非政治性的人道主义机构，联合国难民署经联合国授权，负责领导和协调全球难民保护行动。它的首要目标是保护难民的基本权利，而最终目标是帮助他们找到长远的解决方案，让难民能够重获尊严并在和平环境中重建生活。目前联合国难民署主要通过自愿遣返、重新安置和融入本土这三种机制应对难民大规模流动。
联合国难民署
主要职责与工作内容
联合国难民署是联合国大会的下属机构，也是世界上主要的国际人道机构之一,其执行委员会由98名成员组成。现任难民高级专员是来自意大利的菲利普·格兰迪(Filippo Grandi)先生。他从2016年开始就任, 有过30多年与难民和人道主义相关的工作经验。截至2022年10月9日,联合国难民署共有遍布132个国家的 18 000 名工作人员为难民提供着帮助。在建立后的多半个世纪中,联合国难民署共为超过5 900万人提供了援助,并在1954年和1981年两度荣获诺贝尔和平奖。
联合国难民署的主要职责是在世界范围内保护难民,包括使他们得到临时的安全避难，通过帮助他们返回家园、协助他们在另一国定居等方法,持久地解决他们的问题。截止到2019年年底,全世界有 7 950 万被迫背井离乡的人,其中2 600万是难民,在这些难民中超过一半都是儿童。*
联合国难民署在北京和香港均设有办事处。中国于1982年加入了1951年《关于难民地位的公约》及其1967年议定书。为了应越南难民的大规模流入,联合国难民署于1980年2月在北京建立了办事处，并于1997年将北京办事处升格为地区代表处,升格的代表处负责中国内地、香港特别行政区、澳门特别行政区和蒙古国的难民事务。除26万越南难民外,中国还先后给予泰国和老挝的难民以难民地位，对这些难民的大多数进行了重新安置、返回家园或融入当地社会的安排。
联合国难民署在香港的办事处正式建于1979年,在此之前是1952年建立的临时办事处。1979年正式建立办事处是因为1975年以后大量难民涌入香港。联合国难民署在澳门虽然没有建立办事处,但澳门参与了难民地位甄别程序。联合国难民署在澳门提供培训和关于制定特别行政区难民立法或行政法规方面的咨询。
（* 参见《数据一览》，载联合国难民署中国网站，https://www.unhcr.org/cn/%e6%95%b0%e6%8d%ae%e4%b8%80%e8%a7%88，访问日期：2023年5月9日。）
本文内容节选自白桂梅主编：《人权法学》（第三版），北京大学出版社2023年版。
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