前言
2023年中国国际服务贸易交易会于9月2日至6日举行，在9月2日下午，安永[1]正式发布了《城投转型服务方案》，方案全方位助力我国城投企业“破局”转型，推动业务可持续性发展，安永（中国）企业咨询有限公司政府及公共事业咨询服务合伙人于燕博士在发布现场对方案进行了细致的解读。
首先，城投企业为何要转型？据于燕博士介绍，在过去20多年中国经济的高速增长过程中，各地城投企业发挥了功不可没的作用，承担了许多城镇化开发建设的任务与收入支出不匹配的公益性及准公益性项目，也付出了大量为所在区域招引培育产业而投入的成本。城投企业的特殊性导致其自诞生之时起就很难按照市场化模式经营，承接政府指令性任务的同时也要承担政府隐形债务，很容易陷入“负债驱动”的路径依赖。
在“融资收紧期”“后城镇化期”和“国企改革窗口期”三期叠加的新发展格局下，特别是随着2021年银保监会15号文[2]出台，在被称为“史上最严城投融资新规”下，各地承担隐形债务的国资平台受到政策精准“打击”，因此城投企业未来必须要跳出过往“负债驱动”的路径依赖，提高自身市场化造血能力，转型发展势在必行。城投企业肩负与所在区域共同成长的使命，未来可从“产业和城市双升级”的趋势中寻求机遇点。围绕“产业端”，充分把握所在区域重点布局的产业方向，以“股东+房东”角色参与其中，同时构建完善的产业生态助力区域产业发展。结合“城市端”，主动把握数字新基建、碳中和趋势带来的新资产、新业务，拓宽布局更广阔的新赛道。
于燕博士指出：
目前我国城投企业普遍面临四大痛点问题。
►其一，负债率高企，普遍面临着较高的偿债风险。从我国3000余家城投企业的利息保障倍数分析得出，60-70%的城投企业仍然严重依赖于融资输血从而得以维持运营，省级平台经营性情况相对良性，但能级更低的区县级以及承担大量开发建设任务的新区平台公司面临的偿债压力更加严峻。
► 其二，城投企业出现“新旧动能断档”的困境。随着中国城镇化进入尾声，地产进入下行大通道，土地熟化、房地产开发、工程建设等主业萎缩，城投企业传统“基本盘”业务不稳，而新布局的产业赛道多尚在培育过程中，市场化转型的新业务进程不理想。
► 其三，城投企业的组织和管理层面也面临诸多挑战。多数城投企业法人治理结构不健全，尚未构建出决策权、经营权和监督权相互制衡的法人治理结构。城投企业长期从事政府指令性任务导致总部功能“大包大揽”，旗下权属子公司仅是空壳的现象也十分普遍。另外，城投企业也多存在着市场化运营管理机制匮乏、制度流程设计不足、管控制度操作性较低等问题。
► 其四，城投企业人才队伍相对薄弱。因为城投企业天然与政府的联系，导致多数人员来自于政府序列单位，本身擅长行政执行而非市场化的经营工作。同时，城投企业多缺乏市场化的薪酬与激励机制，所以难以从市场上招揽优秀人才。
为什么安永有能力帮助城投转型？安永政府及公共事业咨询服务团队长期关注我国区域经济发展，已为我国近半的国家级新区以及全国100多个省级、市级、区/县级的政府客户提供超过500个咨询项目，拥有丰富的国资服务经验，对城投企业的痛点和需求理解透彻，充分理解城投所肩负的“双重使命”，既要践行国资的使命担当，又要打造市场化的业务，在助力区域产业发展时，需要走出一条“双轮驱动”的路径。此外，安永洞察行业前沿风向，深刻了解城投的业务布局，包括土地熟化、产业园区开发运营、房地产、城市运营、工程建设等传统业务，也包括供应链服务、金融服务以及其他战略新兴产业赛道。安永在以上产业领域都具有丰富的行业经验，可以充分助力城投提质增效，增强经营造血能力。
随着我国经济进入新旧动能换挡的关键阶段，困境中的城投企业亟需“破局”转型。安永直面我国城投企业的痛点，着力打造企业转型战略方案、组织管控方案、压降资产负债率三大成熟的解决方案，助力城投企业打破现有桎梏，全面优化企业经营状况。
一）企业转型战略方案：明确资源支持重心
企业的战略制定离不开核心业务选择，那城投企业究竟适合去发展哪些业务？城投企业最为擅长的是承担“股东+房东”类业务。所谓“股东”是以投资的逻辑去替政府招商引资，承担“以投代引”的职能。城投企业也有部分投资是基于内部战略协同的目的，以参控股、收并购的方式进军全新业务赛道。所谓“房东”是以地产的逻辑去开发、建设、运营当地的产业园区、公共基础设施、商业中心、城市综合体等各类载体，助力当地产业、民生、商业有机发展。此外，城投企业也可积极探索以实业发展的逻辑开展适合其下场参与的业务，具体包括政府特许经营类业务、市政类业务、数字新基建、智慧城市等属地化、强运营的业务。
安永的企业转型战略方案从集团层面顶层设计、业务单元业务策略、业务单元目标制定三大方面依次展开。
集团层面顶层设计方面，安永会基于集团财务指标、业务模式、资源能力等方面的综合评估，明确集团未来总体战略体系、发展定位及发展愿景。确定集团业务组合与板块设置，明确各板块之间及之于集团的定位。为集团制定近期、中期、远期的整体定性与定量发展目标，并按照资产、收入、利润拆解分阶段目标，体现集团未来业务结构的变化。
业务单元业务方面，通过对各业务单元自身发展基础、优劣势、之于集团定位等维度的深度诊断分析，充分对标国内外同类型业务的先进案例企业，明确企业发展的战略愿景和使命目标，为各权属业务单元制定分项战略规划和业务布局，制定切实可行的战略实施举措矩阵，通过系列举措“组合拳”促进战略达成。
业务单元目标制定方面，参考行业平均水平和业内优秀企业的经营目标业绩，结合业务单元自身能力的实际情况，制定具有挑战性又可达成的财务目标。并将所有细化的举措汇总，拆解到年度、季度的工作经营计划中，细化关键里程碑，从而实现可视化的“挂图作战”，推动业务落地实施。
二）组织管控方案：理顺内部管理架构
城投企业要做好组织管控方面的工作，需重点解决“为什么管”“谁来管”“怎么管好”三大问题。
首先，要先回答好“为什么管”的问题，集团应明确打造高效的组织架构和设计差异化管控模式来承接企业的战略落地执行，实现集团价值最大化，推动集团管控能够管出效率、管出成果。
其次，明确“谁来管”也至关重要，从多类驱动因素角度分析，确定适合集团的组织层级。明确总部及各权属公司的组织架构，汇总形成最新的组织架构图。基于整体组织架构，明晰总部及各权属公司中具体部门的职责定位。
最后，“怎么管好”也应被赋予高度重视，合理评估并确定总部对各个权属公司的管控模式，充分实现分类管控。厘清总部与权属公司的权责分工界面，为总部职能部门及各权属公司制定权责手册。围绕财务管理、成本合约、资产管理等多类企业经营维度，汇编出一套制度流程文档。针对总部职能部门、权属业务单元，制定组织绩效考核管理方案。
三）压降资产负债率：助力改善财务业绩
安永围绕城投企业“债台高筑”的困局，针对性地提出压降资产负债率方案，精准助力城投企业缓解债务压力，推动财务业绩大幅改善。按照企业经营底层逻辑，安永将债务优化的方式整体划分为两大类：治标的“输血型”策略与治本的“造血型”策略。
首先，可考虑三大路径实施“输血型”策略。
►第一，降低债务成本。通过征得债权人同意，将存量债务展期，并逐步以政策性资金为代表的低息资金置换高息非标债务，降低整体债务融资成本。
►第二，新增融资渠道和主体。围绕符合专项债标准的资产，制定详细的经营与融资计划，争取较大额度的专项债。通过组合优质资产，打造新的融资主体并增强信用等级，取得额外的信用额度，缓解资金压力。
►第三，利用其它多种方式提升经营性现金流，如控股并表贸易公司、发行可续期债等权益工具、将应收账款打包出表给保理公司等，缓解短期债务压力。
其次，针对“造血型”策略，可围绕存量资产和增量资产分两类资产开展优化工作。
► 第一，统筹优化“存量”资产。制定固定资产盘活策略，增强旗下各类资产的盈利能力，利用公募REITs、ABS等资产证券化工具提前回笼投入开发建设的资金，做到“成熟一批、盘活一批”。此外，提升资产的运营质效，以园区业务为例，为园区企业提供优质产业服务，综合提升资产运营效率。
► 第二，谋划布局“增量”资产。围绕地方国资平台的资源能力特点，梳理区域资产全景图，研判未来可获取的优质资产。紧抓城市新基建机遇，获取公用充电桩、智慧杆、城市感知网等新型城市数字资产运营权。
注：
[1].安永（中国）企业咨询有限公司
[2].《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监发[2021]15号,简称“15号文”）
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