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最高法最新数据显示，近三年来，未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势。其中，一些恶性案件引发广泛关注，公众要求对施害者“严加惩处”的感性认知，与司法制度对犯罪未成年人“特殊保护”的理性设计，再次产生碰撞。
刑责年龄下调的呼声与担忧
回顾过往，未成年恶性案件已多次引发广泛、激烈的讨论，甚至在一定程度上推动刑法的修改。
2004年黑龙江13岁男童强奸杀人案、2015年湖南邵阳13岁少年弑师案、2018年湖南益阳12岁儿童持刀杀母案、2019年辽宁大连13岁男童奸杀10岁女童案，都曾掀起关于“刑事责任年龄是否应降低”的讨论。彼时，我国刑法规定的最低刑事责任年龄是14周岁。
尤其是大连男童蔡某某奸杀女童抛尸案，经由社交媒体传播，迅速衍化为强烈的舆论诉求。降低刑事责任年龄、严惩低龄未成年人犯罪的呼声空前高涨。
“蔡某某被公安机关决定收容教养3年，这是法律修改前对未达刑事责任年龄触罪未成年人最严厉的措施。人们在痛心之余仍感到愤怒，大家期待未成年人立法能对这些现实问题作出回应。”北京师范大学法学院副教授苏明月指出，民众的愤怒传递给立法者，在一定程度上促使刑法修正案（十一）降低刑事责任年龄。
在此背景下，2020年底审议通过的刑法修正案（十一）将刑事责任年龄从14周岁降低到12周岁，同时用“故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉”的条件予以严格限制。
“其实刑法修正案（十一）一审稿没有涉及降低刑事责任年龄，二审稿直接增加了此规定。”苏明月告诉记者。据了解，刑法修正案（十一）的立法工作启动于2019年初，2020年6月提交全国人大常委会进行第一次审议。
在回应民意的同时，下调刑事责任年龄也引发了一些担忧。
“在这次修法过程中，刑事责任年龄有限度地下降，刑事司法的管辖权谨慎地扩张。这与民众的要求仍有差距。刑事责任年龄降到12周岁，还有11周岁、10周岁的孩子作恶，作为区分罪与非罪的界限，刑事责任年龄究竟划到几岁合适？界分出怎样的行为合适？”苏明月提出。
上海社会科学院法学研究所所长姚建龙撰文指出，法定最低刑事责任年龄历经近代以来的百年发展，整体呈现的是上升而非下降的趋势。
“刑事责任年龄作为区分刑事未成年人与刑事成年人的标尺，最能反映立法者所持儿童观的基本立场。通常刑事责任年龄越高意味着立法者视未成年人为区别于成人的独立存在的认知程度越高，换言之，刑事责任年龄的降低则表明视未成年人为区别于成人的独立存在的认知程度也在降低。”他在文中提出，刑法修正案（十一）下调刑事责任年龄的实质是主张在特定情形下可以降低至12周岁的儿童当作成年人对待，否定其与成年人的差异，放弃教育而施以刑罚。
基于现代儿童观念的少年司法
专家学者的思考和提问，并非认为犯罪未成年人不需要处分，而是经过多年发展，我国在传统司法体系中逐渐确立了少年司法所遵循的原则和理念，即“最有利于未成年人”原则、“教育为主、惩罚为辅”的理念，其最终目的是“挽救”未成年人。
曾经，人们虽然能直观地感受到未成年人和成年人存在差别，但全世界在司法上多将其与成年人一体化对待。
而随着不同领域的研究加深，未成年人在生理、心理以及认识和控制能力上与成年人都有着本质区别的科学认知开始被广泛接受。在此基础上，19世纪起，现代儿童观念逐渐形成。这种观念认为未成年人是需要特殊抚育和保护的群体。未成年人保护主义理念随之慢慢确立。
现代儿童观念也成为少年司法产生的理论基础。区别于传统司法的犯罪少年处遇制度开始形成，并出现专门针对未成年人的司法机构和司法制度。1899年，美国伊利诺伊州制定了少年法庭法，并在芝加哥设置了世界上第一个少年法院。
在国际层面，联合国对未成年人犯罪的司法控制与矫正给予了极大的关注，先后通过了《儿童权利公约》《联合国保护被剥夺自由少年规则》等公约，将最大利益作为儿童权利保护的首要原则，弱化刑罚的报应观念，以轻缓的刑罚或多种非刑罚方法来处理未成年人犯罪，优先适用教育改造措施，显示了对未成年人的刑法特殊保护理念。
其先进的少年司法理念也被国内立法所接受。1992年施行的未成年人保护法规定“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”。1999年生效的预防未成年人犯罪法规定“预防未成年人犯罪，立足于教育和保护，从小抓起，对未成年人的不良行为及时进行预防和矫治”。
未达刑责年龄犯罪未成年人，去向何方？
在刑事司法之内，最低刑事责任年龄有限制地下调至12周岁。那么，未达刑事责任年龄的犯罪未成年人怎么办？
在2020年底审议通过刑法修正案（十一）之前，我国刑法规定，“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”刑法修正案（十一）修改为“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”
由此，我国从法律层面废除了收容教养制度，由专门矫治教育代之。
同年修订的预防未成年人犯罪法与刑法做了衔接，规定“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。”
1952年，我国确立了收容教养制度，1979年刑法将其确定为专对罪错未成年人的管教制度。但收容教养在执行中长期存在程序不清、场所不明等问题，作为一种限制人身自由的措施，不经司法程序，也一直备受诟病。
“相当长时间是公安机关比照劳动教养的程序、利用劳动教养的场所对罪错未成年人进行管教。”全国人大常委会法工委相关负责人曾表示，劳动教养取消后，劳动教养场所没有了，给公安机关的执法造成了困难，造成实践中要么随意放，要么违法关，即把罪错未成年人关进未成年犯管教所。
随着专门矫治教育的法律地位确立，需要专门学校与之配套。在专门学校，“没有完成义务教育的，要完成义务教育；完成义务教育的，可以进行职业教育。同时，还要开展法治教育、行为矫治，实行闭环管理。”上述负责人介绍。
专门学校不足，“只能让家长领走”
实践中，首先便遇到了专门学校数量不足的问题。教育部2023年底发布的统计数据显示，截至2022年，全国共有119所专门学校，在校生8109人。其中，有的省份尚未建立专门学校；只有部分学校满足“专门场所+闭环管理”的条件，有资质招收涉罪未成年人。
苏明月告诉记者，有的省份只有一所设置在省会的专门学校，由于承载量有限，便设置了户籍限制。对于需要接受矫治教育的非省会城市户籍未成年人，便出现了无处可去的情况。
中部省份某地公安局的一名治安民警告诉记者，他们打击的违法犯罪未成年人不在少数，有的重复犯罪多次，但是本地没有专门学校。“像这种情况，没有达到年龄不能走刑事程序，又衔接不上矫治教育，我们只能处罚、训诫，然后让家长领走。”
一名办理未成年人案件的检察官也透露，对于不起诉的犯罪未成年人，目前逆送到专门学校的流程并不顺畅。一方面是专门学校数量、设施不足；另一方面，专门矫治教育的规定在一定程度上缺乏可操作性。
预防未成年人犯罪法规定，专门教育和专门矫治教育的入学程序有申请入学和强制入学两种。中国政法大学诉讼法学研究院副院长王贞会告诉记者，实践中尚未充分落实，各地还普遍遵循过去的“三自愿”原则，即未成年人本人、监护人和所在学校均同意，方能送入专门学校。
一份学术调查报告显示，接受问卷调查的数百名家长中绝大多数不愿意将孩子送往专门学校。《检察日报》此前的报道提到，江苏省某地检察机关反映，当地被公安机关治安处罚的14岁至16岁的未成年人有70人，但这70名未成年人的家长均不愿意将孩子送往专门学校。
此外，根据法律规定，专门学校的转入、转出均须专门教育指导委员会的评估同意。苏明月指出，当前，不少地方尚未成立专门教育指导委员会。其次，该委员会是一个松散的、多成员的组织，它的评估是真正实地评估还是书面评估，其科学性和实质性尚不明确。
专门矫治教育，待纳入司法程序
此外，多位接受采访的专家和司法工作人员还提到一个共同的问题：专门矫治教育决定仍由行政机关作出，排除了司法权的介入。
“行政干预体系中，针对未成年人严重程度各异的偏差行为一律无法通过司法程序处理，不能进行裁判，严重削弱其干预力度与执行刚性。”中国政法大学诉讼法学研究院教授罗海敏指出。
苏明月表示，法律规定专门矫治教育实施闭环管理，这意味着限制人身自由。“司法之外的行政权在处理问题上可能更为灵活，但司法结果是经过正当程序过滤后的保障，更值得信赖。”
王贞会建议，至少应该把未达刑事责任年龄犯罪未成年人的专门矫治教育纳入到司法程序中，参照刑事诉讼法中精神病人强制医疗程序，由法院来决定是否进行专门矫治教育。
他认为，司法的介入能保障当事人的权利，也能解决行政部门互不担责的情况。而大众对于司法程序的认可度也更高。“换句话说，走司法程序本身对于实施犯罪行为的人就是一种惩罚。”
北京市海淀区人民法院少年法庭庭长秦硕同样认为，不管是未成年人的违法行为、犯罪行为，还是前期需要分级干预的不良行为，都应该由统一的评价机关作出决定。最适合的评价机构便是少年法庭。这样可以实现裁决的标准统一，最大程度上实现有效干预。
少年法庭发端于涉未成年人刑事案件，1984年，上海市长宁区法院在全国率先试点建立我国第一个少年法庭。限于特定的历史条件，当时的少年法庭只是附设于刑庭的少年犯合议庭。恰是这一基层实践，成为我国少年司法改革启动的标志。
“经过40年的发展，少年法庭从无到有、从少到多，不断成长壮大，教育挽救了一大批失足未成年人。”最高人民法院民一庭（少年审判工作办公室）法官赵俊甫表示，如今，少年法庭正在实现涉未成年人案件民事、行政、刑事“三审合一”。“三审合一”就是要实现全面保护、综合保护，通过穿透式审判，及时解决甚至一揽子解决问题，避免问题拖大。
受访专家认为，将专门矫治教育的决定由行政权转变为司法权，正是为了推动未成年人不良行为尽快得到明确而有效的干预。而且，经由司法程序，能够更好平衡矫治教育的有效性与对未成年人权益保护的公平性，这也是独立的少年司法制度应有的方向。
完善罪错分级干预措施刻不容缓
而从整个分级干预体系的设计上，罗海敏指出，目前，各级干预措施种类偏少、区分不细、衔接不足的状况，也使得实践中容易出现“一罚到底”和“一放了之”的两极分化态势。
预防未成年人犯罪法作为解决未成年人罪错行为矫治教育问题的专门立法，重点关注罪错行为的早期干预和预防处遇事项，提出将未成年人罪错行为界分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为，并设置了相应的干预措施。
“通过这种分级设置，明确了不利于未成年人身心健康但对他人和社会没有危害性的自害行为是分级干预体系的起点，基本实现了未成年人不良行为从最轻微到最严重程度的完整覆盖。”罗海敏说。
她同时指出，我国目前对未成年人罪错行为的分级还不够科学、清晰，尤其是预防未成年人犯罪法对严重不良行为的界定仍过于笼统、混杂，其中既涵盖结伙斗殴、追逐拦截他人、强拿硬要等治安违法行为，也包括已构成犯罪但因不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为。
“事实上，这两类行为无论在行为严重程度、社会危害性以及未成年人矫治难度等方面都存在显著差别，将两者置于同一等级、适用同等干预措施显然模糊了治安违法与刑事犯罪之间的界限。”罗海敏提出，应该将因未达刑事责任年龄而不予刑事处罚的犯罪行为单独分级，这类案件中未成年人的心理、行为偏常程度和人身危险性方面甚至超过了部分已被定罪量刑的未成年人，对其适用针对一般治安违法行为的分级干预措施，且适用相同的“专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关决定”的程序，显然有违罪错行为科学分级、分别处遇的基本标准。
最高人民检察院第九检察厅（未成年人检察厅）厅长缐杰指出，未成年人罪错分级干预措施不够完善，是未成年人犯罪的主要成因之一。“未成年人实施犯罪行为之前多有不良行为，由于没有得到及时有效的干预、矫治，逐步发展演变成犯罪。”
缐杰透露，最高检正在研究制定《关于加强未成年人罪错行为分级干预矫治的意见》。该意见或将于年内出台。
“最高检作为法律监督机关去推动这件事情，确实是考虑到未成年人保护的问题刻不容缓了，如果不把罪错分级干预制度给填补上，我们的少年司法制度往前走起来就很艰难。”王贞会指出。
苏明月也认为，当务之急是将分级干预原则和矫治教育措施充实起来、用起来。
新京报记者 行海洋
编辑 白爽 校对 赵琳返回搜狐，查看更多
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