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北京人大常委会主任:适当调整政府部门主导立法

  [提要]在3月11日举行的全国人大北京团全体会议上,全国人大代表、北京市人大常委会主任杜德印从人大立法、监督、制度完善等多方面进行了阐述。他提到一点引发媒体关注——“下一步立法工作是保障公民基本权利,规范国家权力运行,维护社会公平正义的立法要大大加强起来,这就要适当调整由政府部门主导立法的工作程序。”

  “政府部门主导立法”其实并非新话题。吴邦国委员长在去年的人大工作报告中曾指出,到2010年底,党的十五大提出的立法工作目标如期完成,中国特色社会主义法律体系已经形成,我国经济、政治、文化、社会等各方面总体上实现了有法可依。同时,地方人大的立法工作也取得丰硕成果。然而,在一些地方,明显带有部门“功利色彩”的立法依然常见。回顾今年两会期间的不少争议性提案议案,不难看出,这种老习惯又浮上水面。[详细]

热点话题背后的共同问题:为了谁的利益?

在今年两会期间,有不少亮点提案呼应者众,涉及到立法层面的也有不少,比如加快编制法立法,防止官满为患,比如加快制定“公民救助保护法”,让法律为好人撑腰。但也有些建议引发一些质疑,其中争议的核心就是利益二字。[我来说两句]

加收烟草税能掐灭烟头吗?

在全国人大常委会工作报告会议后,卫生部部长陈竺表示:“目前对烟草价格最为敏感的是青少年烟民,而吸烟也对青少年健康影响最大,如果调高中低档烟草的税费,青少年烟民会大大减少。中低档烟的调税势在必行。”虽然陈部长一片好心,但也让烟民坐不住了:向中低收入者加税,究竟为了谁?[详细]

组建金融国资委有需要吗?

3月6日,中国财政部部长谢旭人在出席“当前财政政策和财政工作”记者会时表示,关于组建金融国资委的问题,国务院有关部门还在进一步调查研究。金融国资委这个议题并不新鲜,但仅仅停留在财政部一头热,相关决策部门鲜见支持,却不乏反对声音。因其较重的行政争权味道,也引发业内忧虑。[详细]

立法中难以排解的部门利益

我国目前的法律法规现状

在我国现行立法和行政管理体制下,相当数量的法规草案是由相关行政部门起草,提交立法机关审议通过的。不可否认,由相关行政部门起草法规草案有其合理性的一面。行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验,对于问题的把握较为清楚,能够对法规的制定提供很好的参考。但是,这种方式也有其不可避免的潜在弊病。[详细]

政府部门为何会主导立法?

按照现代政府结构的分类,行政部门是政府中负责执行法律和政策的部门。中国立法多采取部门立法模式,原因之一是行政主管部门起草“比较了解情况,离开主管部门立法就玩不转”。[详细]

部门立法能杜绝利益吗?

一些行政部门在起草法律法规草案时,过于强调本部门的权力而弱化相应的责任,偏离整体的国家政策方针和公共利益,往往在立法中更多地争取行政许可权、处罚权和收费权,而很少顾及公民、法人和其他组织的权利和义务。[详细]

人大不能约束部门利益吗?

假设政府部门有专家掌握着专业知识,立法或修法无可厚非。然而,一旦行政部门过强,政府部门介入到较多的经济领域,成为交易的或利害冲突的一方,极难在立法中持超然立场,而人大相对较弱,不能有效约束行政部门。[详细]

“部门主导立法”的各种案例

《邮政法(修订草案)》:由国家邮政总局起草

  其中第五稿强化了邮政的专营范围,引来轩然大波,有关部门不得不修改草案。中国政法大学教授蔡定剑曾直言:“立法本来就应该在矛盾焦点上砍一刀,法律无所作为,立跟不立有什么区别?将来在国务院层面上大家还得吵。”[详细]

《土地管理法(修订草案)》:由国土资源部起草

   按照《土地管理法》,政府向农村居民征地只需补偿相当于土地平均产值的6倍到10倍,远低于约25倍的农业用途的土地合理价格;更低于按城市用途估计的价格。既然土地管理法包含着严重的缺陷,但修订草案依然忽视了围绕着土地的诸多严重问题。[详细]

《拘留所条例》:由公安部组织起草

  与09年征求意见稿相比,本月由国务院第192次常务会议审议通过的条例删除了当初问责违法警察条款,也取消了拘留机关12小时内通知被拘留人亲属的时间限制,而这两点恰是保障社会有效监督执法、及时维护被拘留人权利的要害。这些变动不难察觉到部门立法的痕迹。[详细]

《道路交通安全法》:由公安部组织起草

   公安部用“机动车”的概念回避了农机车的概念,等于剥夺了农业部对农机车辆的管理权。对此农业部农机管理部门反应激烈。业内人士表示,巨大利益空间是重要原因。按全国2000万辆农用车计算,每辆车一年交100块钱管理费,就是20个亿,还有各种上牌费、罚款等。[详细]

两会素描
关于避免“部门立法”的多次强调
  杜德印指出,现在要探讨立法体制的改革,是因为立法的任务在变化,管社会、管老百姓的行政法已经立得差不多了,下一步是保障公民基本权利,规范国家权力运行,维护社会公平正义的立法要大大加强起来,这就要适当调整由政府部门主导立法的工作程序。[详细]
改革历程
  早在八届全国人大时,便提出要逐步减少部门立法,发挥人大主导作用。此后部门立法项目逐年减少,从七届全国人大的80%逐步减少到九届全国人大的60%。但是,人大主导立法遭遇许多挫折,最典型的是起草证券法的失败。由于证券法涉及央行、财政部、原国家计委等多个部门,八届人大让时任全国人大财经委员会副主任的厉以宁组织起草。然而,“厉以宁的草案一出来就遭遇国务院各部门的全体反对,一下就否决了。”[详细]
  2008年十一届全国人大常委会二次会议上,吴邦国委员长再次强调了这一问题:“不能在国家法律体系之下或以外,再搞自己部门或专门委员会的法律体系。”[详细]
现实情况

   据媒体统计,十一届全国人大立法计划确立的64项法律中,有48部法律由主管行政部门起草,比例达到75%。部门立法模式甚至已经渗入了人大,各专门委员会常代表不同部门立场。同时,中央财政对立法项目拨出的经费,也是很多部门产生驱动力的原因之一。[详细]

适当调整政府部门主导立法,敢说还得真做

将立法草案晒在阳光下

    2007年6月,《上海市燃气管理条例》草案经过一审后,向社会公开征求市民意见。四个多月后,接受两审的草案已焕然一新,对用户违法行为的处罚由19条32款39种减少到4条20款29种,并增加了“禁止燃气企业以上门等形式向用户推销燃气器具和相关产品”等条款。这些防止垄断霸王行为的积极变化,无不得益于市民们的意见贡献。

建立立法回避制度

    凡涉及某部门利益的立法起草工作,该部门原则上应当回避,不能参与更不能主持立法起草工作。即便退一步来说,政府相关部门可以参与起草工作,提出意见,但不能担当起草工作的主角。从长远看,既然“部门立法”存在着系统缺陷,就应修改立法法,设立立法回避制度。

保障私权与捍卫公权同样重要

严格监督来保证法律落实

严格落实执法责任制和执法过错追究制

    对在执法中片面追求部门利益而乱作为,或因对部门无利益而不作为的,都要严肃追究其失职的法律责任,以严格的监督来保证法律的落实,以严厉的问责来维护法律的尊严,从而确保地方性法律法规真正“立”起来。

值得学习的例子也不少

厦门探索“三结合”立法新模式
     2004年国务院提出立法工作要立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。2011年《厦门经济特区水资源保护条例》是“三结合”的好例子。

北京市人大立法引入专业机构研究
    2011年北京市人大首次尝试开展法规预案研究制度,草案起草前首先委托专业学术机构,对立法必要性、科学性及可操作性进行研究。

公开立法机关的立法会议
     2001年《婚姻法修订草案》公布后,全国人大常委会曾召开联组会议,就《婚姻法》修订的一些焦点问题进行辩论,并由中央电视台转播,全民讨论此起彼伏,轰动一时。

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