特赦在中国：从争议到落地

几近消失的特赦

　　大赦虽起源和盛行于古代的封建社会和国家，但其发展的脉络并没有止于封建制退出历史舞台。在当代的世界各国的宪法中，规定实行大赦及相应赦免制度的宪法，就有60多部。特别是在美国、法国、德国、俄罗斯等大国的宪法中，都有实行大赦和赦免制度的规定。

　　在新中国的宪法史上，1949年9月27日颁布的《中华人民共和国中央人民政府组织法》就明确规定：“颁布国家的大赦令和特赦令。”这是在中华人民共和国的宪法性文件上第一次正式规定国家实行大赦。随后的1954年宪法规定了大赦，开创了中华人民共和国宪法正式实行大赦的先河。

　　但大赦法规从诞生之日起就只停留在字面上，从1956年至1975年先后对在押的日本战犯、蒋介石集团和伪满洲国战争罪犯，以及反革命罪犯和普通刑事罪犯实行多次特赦，但在全国范围内从未实行过大赦。在1975年宪法中，由于种种原因既没有规定大赦，也没有规定特赦，此后于1978年和1982年都只规定了特赦而没有规定大赦。

　　虽然后三部宪法都没有规定大赦，但在全国人民代表大会的职权中，都明确规定“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”这样的“兜底条款”，虽不能肯定大赦即属此处所谓的“其他职权”之范畴，但在缺乏必要宪法性解释的情况下，同样也不能得出否定性结论。不过总的看来，大赦成为被遗忘60年的宪法规定。

反腐过程中，曾有类似“赦免”的办案手段

　　　现行宪法中只存特赦制度。从司法实践来看，特赦一般是由中共中央或国务院提出特赦建议，经全国人大常委会审议决定，中华人民共和国主席颁布，最后责成最高人民法院及其所属高级人民法院具体执行。需要强调的是，特赦与大赦是赦免的两种形式，大赦是指国家对不特定的多数犯罪分子的赦免，效力及于罪与刑两方面，我国现行宪法已无大赦规定；特赦是指国家对特定的犯罪分子的赦免，只赦其刑，不赦其罪。

　　但从1975年后，由于我国再未实行过特赦，该制度逐渐被虚置。不过在反腐进程中，为适应新形势、新问题，不少近似“赦免”的政策性措施屡被提出，如人们耳熟能详的限期清退、廉政账户、涉案金额划线等。办案机关通常会设立专案账户和自首信箱，只要在规定时间段内主动退赃或交代错误，轻微违纪犯罪者均可获得宽大处理。“慕马案”发，短短两个月内，辽宁省“廉政账户”存款及各级领导干部上交礼品和有价证券折算就骤然增加了400多万元。

　　尽管在业务层面已是一种相对成熟的手段，但这些举措在业界人士口中，却仍然避之不及，认为“很敏感”，“只能做不能说”。但这绝不是说所有的案件都会用到“赦免”。只有在波及面广的集体腐败，或是政府有意对某一领域进行专项整治时，才会采取这样的举措，而个案中，有时也对行贿方使用这个办法。而要实行“赦免”，一般须经上级党委或纪委集体决议，如若涉及到“分量重”的大案，则还要更上一级。如茂名窝案，类似政策都报请了省一级的批准，而像“慕马案”这样的大案，更需要征得中央纪委的同意。

　　对贪腐者进行“赦免”，一个重要的现实原因在于纪检工作人员的办案压力太大，像黑龙江的韩桂芝案，牵涉到6个省部级，30多个局级，数百个县处级，罚不胜罚。而在基层，查办窝案更是人力精力都受限。如果把可以挽救的人都推到了对立面，他们抱团死磕，办案难度将会极大。“谁都想要除恶务尽，但在现实的官场生态和文化背景面前，抓再多的人不见得能达到想要的效果。”对于现实，一位地方纪检干部曾这样对媒体表达过无奈。

特赦为何一直饱受争议

　在近年来关于要否实行特赦的争论中，许多反对意见其实并不是反对特赦本身，而是出于对赦免无程序可循的担忧。特赦不仅要有法律渊源，更要有相应的规章制度和司法程序。然而，对于特赦，宪法虽然有此一说，但这只是一个原则性的规定，特赦的具体内容是什么？它有哪些类型？其范围和效力又是怎样？特赦由什么部门主管，又该如何执行？特赦出现问题后如何救济？在这些问题没有解决之前，仓促特赦，欲速则不达。

　 而关于赦免的条件和程序，我国宪法及法律没有进行具体的规定，如何操作成了实践中的一个难题，这也许是30多年来我国一直未有特赦的法律层面上的原因。因此，要实行特赦，就要根据宪法的规定，制定一部完整、统一的《特赦法》，对于特赦的主体、特赦的对象、特赦的条件以及特赦应当遵循的法律程序等作出明确的规定。

　　而在现实中，虽然不搞“大赦天下”，但仍有减刑、假释、保外就医等近乎变相的司法政策。有媒体报道，目前中国在押犯每年至少有20%至30%获得减刑，而官员获减刑的比例则达到70%，远远高出平均值。现行刑法中，贪污受贿罪也未纳入“限制减刑”范畴。因贪腐等原因落马的官员在服刑之后，往往进入信息不透明阶段。当下的减刑制度本就有随意性的空间，此种情况下搞大赦或特赦，难免引发社会担忧，搞不好还会沦为腐败的温床。