十条禁令给国企经营者戴上紧箍咒

　　主要对其经营决策行为进行约束，违背禁令者一律免职

　　本报讯　深圳市政府用“十条禁令”给国企经营者戴上了紧箍咒，其经营决策行为凡有触线者，一律免职！7日，深圳市召开国企经营管理相关工作会议，正式公布《深圳市国有企业领导人员经营决策行为十条禁令》，其中明确：国有企业领导人若有设立“账外账”等行为，将一律免职处理。

　　“十条禁令”由深圳市委办公厅和深圳市政府办公厅联合发文，旨在规范市属国有企业领导人员的经营决策行为，防止国有企业领导人员在经营决策中发生违纪违法问题，确保国有资产安全。

　　十大“高压线”涉及国企投资性支出、贷款、工程招投标、产权交易、薪酬发放等多个领域，其中，备受社会诟病的部门“小金库”和“账外账”也赫然在列。深圳市委、市政府明确：对违反禁令之一的最后审批人和主要责任人，一律给予免职处理，由任命其担任现职的组织按规定程序对其履行免职手续，并按管理权限报上级组织人事部门备案。免职之后，由执纪执法机关对其违纪问题进行查处。

　　“十条禁令”的颁布是给国有企业领导人员上了一道“紧箍咒”。深圳市副市长张思平却这样理解：“这其实是市委、市政府对国有企业的爱护和关心。”他认为，如果政府监督、管理不到位，到最后国企出了问题，再后悔就晚了。

　　“这是一个进步。”深圳大学中国经济研究中心副主任苏东斌这样评价“十项禁令”，他表示，市场经济条件下也要加强对企业行为的监督。他还建议，政府可以考虑将“十大禁令”从政策上升到法律制度。深圳社科院杨立勋教授也提到了这一问题：“政府在监督国有企业行为的时候，更应该制定规范的法规，对‘触电’按量处罚，这样更具有操作性。”

　　专家评价

　　免职处理太轻了

　　深圳大学中国经济研究中心副主任苏东斌：政策应上升为法规是一个进步，市场经济条件下如何监督国有企业行为，尤为重要。

　　对“十条禁令”有三个方面的看法：

　　一、能不能从政策上升到法律制度，这会更规范；

　　二、免职处理不应该是一种结束，作为最终结果，免职处理还是太轻了，这样国家损失会很大；

　　三、国有企业领导人大量的职务性消费如何监管没有提及，第10条只是对领取规定外的各种补贴和奖金进行了约束。

　　逐一监管很难

　　深圳社科院教授杨立勋：“十条禁令”可以起到一定的警示作用，但执行起来可能会有难度，如果执行不好，最终可能变成一场政府“作秀”。原因在于：国有企业太多，监管者与被监管者面广、量大，监管的成本很高，逐一监管很难。

　　加强对国企的监管，最好的办法是制度创新。只有国有资产越来越小，退出步伐加大，政府的工作量才会减少，监管也会更细致更有力。产权多元化本身就是一种监管程序，自身就可以“抗毒”。通过产权多元化，建立法人治理结构，国企也就变成了透明的公司、公众的公司。

　　国企老总评价

　　是限制，也是保护

　　深圳市某垄断行业企业的负责人说，“十条禁令”体现出目前深圳市政府国有资产管理的领军人物的专家水准和专业水平。

　　一位深圳某大型国企的总经济师表示，国企人才经常被民企、外企挖走的现象，需要政府有关部门深刻反思，在这方面，政府对国企经营者的认可很重要。在此前提下，政府对国企经营者推行约束、监管机制，收效应更好一些。

　　深圳市能源集团负责人表示，每个企业内部都有自己的一套管理、约束体制，与政府出台的“十条禁令”结合起来，该做什么、不该做什么，企业经营者就更加清楚了。“十条禁令”的出台，对于国企经营者既是一个严格的限制，也是一种切实的保护。

　　“十大禁令”解读

　　禁令一 严禁擅自贷款或担保

　　严禁违反市政府和市国有资产监督管理部门规定的程序和权限擅自决定投资性支出、对外借出资金、贷款或贷款担保。

　　政策链接：深圳市国有资产管理委员会2000年3月20日印发的《深圳市属国有企业财务总监管理办法》规定：企业的重大资金调度，包括现金的提取和支用、银行转账、信用卡账单以及企业的重大贷款担保，必须由财务总监与经理进行联签。

　　国企老总点评：在整个国有企业发展进程和经营运作体系中，我认为最大的风险就是投资经营决策失误和乱担保的风险。单就投资决策来说，在上世纪90年代，股票热，海南、惠州等地掀起房地产热，深圳的许多国企都有盲目跟风的行为，等到房地产泡沫破裂、股市熊市一来，很多企业马上就陷入经营困境。在这个过程里，难免有个人判断、主观武断的因素，只要（国企）一把手感兴趣，不需要怎样论证，就轻易投资，结果导致投资失误。因此，按规范操作，实行集体决策，避免“一言堂”的规定很有必要。一个投资决策的失误，可能就会断送一个好的示范项目，对企业的长期经营造成影响，从而改变战略发展方向，导致国有资产流失。

　　另外，深圳的国企中还长期存在着极个别老总把钱借给私人老板的现象。像前段时间，深圳的一家铁路公司就把钱借给了私人老板投资，结果导致企业经营陷入困境。

　　对于贷款担保，国企应慎之又慎。公司（贷款担保）的章盖了、担保出去了，法律效力就产生了，企业就有了一种经济责任，而且不在企业报表体系中体现，属于极大的隐性风险。一旦担保的项目、企业出现了问题，无力偿还债务，就只有由担保公司去还，同样会让企业陷入困境。

　　因此，政府出台这样一条禁令，对于鞭策国企规避经营投资风险很有意义。

　　禁令二 严禁擅自支付巨额资金

　　严禁违反市国有资产监督管理部门关于财务总监联签的规定，擅自决定支付限额以上资金。

　　国企老总点评：这条禁令是一个非常有效的财务监督管理手段，使得财务支配有人关心，增强了财务资金支付的透明度，也是对国企领导人的一种保护。因为，财务总监与总经理联签，可以相互监督，共同承担财务责任。

　　禁令三 严禁出资支持假注册

　　严禁将本企业资金用于与本企业无产权关系的新企业注册。

　　国企老总点评：这条禁令实质上与担保、投资密切相关。前段时间，深圳乃至全国都盛行假注资，极个别的国企经营者不顾大局，把企业的钱借或投给与本企业没有产权关系的单位或私人老板，既违反了有关工商法规的规定，又使本企业担负了很大的风险。这种由于企业领导的个人关系而使企业平白蒙受损失的事例并不少见，禁令也为这些人敲响了警钟。

　　禁令四 严禁场外产权交易

　　严禁在产权转让中，不按市政府和市国有资产监督管理部门的规定进入产权交易机构进行公开交易。

　　国企老总点评：深圳市的产权交易市场建设在全国走在前面，已经建有市产权交易中心和高科技产权交易中心，相关的法律法规也比较完备。国有企业在产权转让过程中，要正常评议资产价格，按有关法律规定，严格杜绝在转让中采取黑幕交易和私下交易等手段，导致国有资产流失，禁令再次强调了国有资产在转让交易中必须公开、公平、公正地进行。

　　禁令五 严禁擅自安排评估

　　严禁在企业改制和产权转让中，不按市国有资产监督管理部门规定的程序履行报批手续、进行资产评估及评估备案，或越权核销资产损失。

　　国企老总点评：这条禁令与第4条所要起到的作用基本相同，都是避免国有资产在产权转让中发生流失的重要手段。目前，深圳市正下大力气推进国企改制和产权转让，在这个过程中，国有资产必须得到公平、公正的评估，保证以正常的价格进行交易。

　　禁令六 严禁领取额外补贴

　　严禁违反我市国有企业经营者年薪制的管理规定，领取规定外的各种补贴和奖金。

　　政策链接：今年6月，深圳市政府新发布了《深圳市国有企业经营者年薪制实施办法》，深圳国企老总的收入被确定为9．6万至12万元的基本年薪，再加上与企业效益紧密挂钩的绩效年薪和奖励年薪共三大块。理论上讲，深圳基本年薪为12万元的国企“老总”，若企业当年经营业绩优良，将可拿到48万元奖励年薪，其年收入最高将可能达到60万元以上。

　　国企老总点评：国企经营者年薪制已非常明确地把企业家年薪与企业的规模、效益、经营成果等考核内容挂钩，该制度的订立，实质就是要通过年薪制来调动企业家的积极性。作为国企经营者应该严格遵守这方面的规定，严禁领取规定外的各种补贴和奖金。但是，不可否认，年薪制中也存在着不尽合理的地方。政府应充分考虑企业经营者的付出与薪金的匹配问题。

　　禁令七 严禁擅自安置人员

　　严禁在企业改制中，有关人员安置和经济补偿的方案，不经职代会审议通过。

　　国企老总点评：这条禁令是专门为国企改制中人员安置问题提出来的。在国企改制中难免有人员分流，如何安置这些分流人员很重要，不能否认，这部分分流人员对企业的发展曾经做出过很大的贡献，应该安置好，但是，人员的安置、补偿不应该随意进行，应遵循市场标准和正规程序，并要征求广大职工的意见。

　　在分流人员的安置上，首先应体现企业减员增效的初衷；第二，要使分流人员的权益得到保护，尽量通过民主程序，实行自愿内退等办法，合理安置分流人员。但是，在这过程中，企业不能为照顾某些人，而给要走的人多发钱。

　　禁令八 严禁授意会计做假账

　　严禁授意财会人员或中介机构做假账，夸大或少报经营利润、隐瞒亏损。

　　国企老总点评：目前，财会人员、有关中介结构其实都是为企业“打工”的，如果不想失去这份“工作”，有时就要按照企业的授意，伪造虚增利润或少报利润，而这方面的始作俑者就是国有企业的经营者，他们为了追求业绩，或达到其他目的，往往会采取授意财会人员或中介机构做假账，夸大或少报经营利润、隐瞒亏损等。一些申请上市的企业为了上市，也会欺骗市民，故意夸大利润，隐瞒亏损。禁令的出台，有利于强化国企经营者对财务制度、会计法规的认识，强化他们的守法意识，使财务报表能真实体现企业的经营成果，真实反映企业情况。

　　禁令九 严禁擅自发包工程

　　严禁不按国家和我市有关规定对建设工程施工、经营性土地使用权转让进行招标投标。

　　国企老总点评：深圳市在建设工程的立法方面一直走在全国前列，经营性土地权转让也是全国首创。这条禁令的出台，其实是进一步强化国企领导的工程招标意识。因为，近年来，在建筑工程招标中，的确存在部分企业采取将限额以上工程“打散分包”的做法，将一个工程分成2－3单，在限额以下，就不用按规定招标，企业领导可以自己说了算，逃避公开招标，谋求个别私利，从而孳生腐败。

　　各个企业也应从该条禁令中认识到，对工程招标、财产保险招标、物质采购招标等要制定详细的、切实可行的规范，严把招标关。

　　禁令十 严禁设立账外账

　　严禁保留账外资产和设立账外账。

　　国企老总点评：这条禁令的颁布，实质就是针对某些企业“小金库”泛滥的问题。这些“小金库”不在财务体系中反映，没有经过专业会计人员处理，不符合会计法规的规定，领导可以自由支配里面的钱，并脱离了财务监管范围，成了领导的囊中之物，极易孳生腐败，是一个企业发生集体腐败的“温泉”。

　　典型案例

　　董事长两年半“收入”900万

　　泰然公司收入分配由经营班子自定自发自检自查导致严重失控

　　收入分配由经营班子自定、自发、自检、自查，董事长不经考核可直接拿员工10倍的薪酬收入，那么，一个国企董事长的收入能有多少？对这一命题，泰然股份公司原董事长张路正给出的答案是：两年半收入912．1万元！

　　由市国资办、市劳动局、深业集团公司组成的联合调查小组经过全面调查，发现泰然公司的收入分配存在严重的违纪违规现象。

　　涉及到泰然公司原董事长张路正（今年7月改任深业集团公司监事会主席）和总经理王大欣收入分配具体情况为：张路正的2001年薪酬（即工资性收入）、保险、股份分红3项税后总收入265万元，2002年薪酬、保险、股份分红3项税后总收入499．5万元，2003年1－6月薪酬收入147．6万元。两年半税后总收入为912．1万元；泰然公司总经理王大欣（任泰然公司总经理至今）两年半税后总收入为477万元。

　　经调查，泰然公司收入分配严重失控。收入分配实行由经营班子自定、自发、自检、自查的方式，尤其该公司的收入分配方案中规定董事长不经考核直接拿员工10倍的薪酬收入，公司收入分配方案也不向上级主管单位报告，导致上级产权部门无法监督到位。

　　日前，市国资办对泰然公司作出处罚决定：对泰然公司原董事长张路正、总经理王大欣违规违纪所得全部追回。联合调查组建议市委、市政府根据有关规定对张路正、王大欣给予必要的行政处分。要求泰然公司立即停止现行的工资分配方案，对公司董事长、总经理实施年薪制，并重新拟定公司员工的薪酬方案，上报产权单位之后，经董事会批准后执行。

　　链接

　　泰然公司主要违规行为

　　2002年泰然公司出资762万元为员工购买商业保险，其中董事长保费为60万元、总经理的保费为25万元。

　　2001年、2002年，泰然公司在投保已达到补充养老保险保费的限额外，以补充养老保险的名义，向董事长发放现金合计73．4万元，向总经理发放现金合计20．7万元。

　　泰然公司违反《中华人民共和国个人所得税法》的有关规定，为员工缴纳个人所得税。其中，企业为董事长缴纳181．8万元，为总经理缴纳92．2万元。

　　采写：本报记者　普德法　李强　摄影：本报记者　亚牛