■法眼

　　□马怀德（中国政法大学教授、博导）

　　迄今数额最大的国家赔偿案在深圳尘埃落定，法院判决深圳市规划国土局对重复发证和错误登记行为承担870万元的国家赔偿责任，并予以强制执行。（参见7月10日《南方周末》）该案一经媒体公布，便引来人们热情关注。一起普通的行政赔偿案件之所以如此轰动，并不单单因其创造了国家赔偿数额之最，更重要的是它暴露出国家赔偿领域一系列重要问题，发人深省。

　　近年来，行政机关对民事活动进行许可、登记的行为引发的诉讼和赔偿案件迅速增多。对于那些须经政府许可、确认和证明的民事活动主体来说，之所以敢于放心从事某种民事活动，除了法律要求外，更多因为他们相信有政府的行为在前，不会出问题，即使出了问题，政府也会负责。法律赋予了政府行为很强的公信力，而当政府的行为丧失公信力时，由于信赖政府行为产生的民事利益必然受损，政府承担由此产生的损害赔偿责任也在情理之中。

　　也许有人会说，行政机关承担责任是不是也应当遵循“利益与风险相一致”原则，即行使多大权力，享受多少利益，就应当承担多大风险。规划国土局在核发房产证和抵押登记中并未收取多少费用，为何要让它承担870万元的巨额赔偿？为什么国家要替真正的债务人埋单？

　　应当看到，国家赔偿是一种特殊的公法责任，不适用“利益与风险相一致原则”。只要政府的违法行为造成了损害，国家就要予以赔偿。只有这样，才符合社会公平负担的原则，才可以维护政府行为的公信力。

　　另一方面，发生赔偿责任后，是由公务员个人承担还是政府承担？如果政府对所有公务员造成的损害一概负责，是否会放纵公务员呢？

　　在海外国家赔偿制度的历史上，的确出现过完全由公务员个人负责、国家代替公务员承担部分责任的阶段，但从受害人的角度看，这实际上是不可能的，也是不公平的。因为公务员代表国家执行职务，理应由国家承担责任。加之公务员个人的赔偿能力十分有限，由其赔偿无异于剥夺受害人的受偿权。因此，公务员个人承担责任的做法逐步被抛弃，代之以完全的国家赔偿责任。

　　但是，国家承担全部的赔偿责任并不意味着有故意或者重大过错的公务员可以免责，相反，国家在向受害人支付赔偿金之后，有权要求有重大过错的公务员承担部分或者全部赔偿金。从实际情况看，尽管这种追偿责任通常具有象征意味，但对违法公务员仍然有效，不会因为国家先行赔偿而放纵有过错的公务员。

　　接下来的问题是，对于一个经费本来就捉襟见肘的行政机关来说，如果支付巨额国家赔偿金后，还有无继续行使权力、履行职责的可能？

　　正是由于这样的担心，《国家赔偿法》对赔偿经费作了专门规定，要求各级财政单独列支。政府部门向受害人支付赔偿金后，有权要求财政部门如数核拨。对一个政府部门来说，一笔可观的赔偿经费也许在短期内会影响其正常的公务活动，但对一级政府而言，并不存在这样的问题，因为再多的赔偿经费在政府罚款和税费总额中永远是九牛一毛。

　　问题不在于政府有无赔偿经费，而在于发生赔偿案件的执法机关很少申请使用专项的国家赔偿基金。于是，我们面临一个奇怪的现象，一方面，受害人迟迟得不到应得的赔偿，另一方面，国家专门设立的赔偿基金无人问津。这是长期以来我们错误地把国家责任等同于机关责任，把国家赔偿等同于错案追究的结果。本来国家机关执行职务中发生侵权甚至赔偿是极其正常的事情，然而，一旦把国家责任等同于机关责任，必然会出现互相推诿，生怕赔偿案件影响机关形象、领导政绩；一旦把赔偿与错案追究联系在一起，就等于宣告所有的赔偿案件背后都有办理错案的责任人。

　　于是，谁也不愿承认有错，更不愿为此承担责任，原本用来救济受害人的国家赔偿制度，就因可能触及执法机关和执法人员的个人责任最终落空了。当然，改变错误观念的前提是解决制度漏洞，只有淡化国家赔偿中机关责任的色彩，强化国家责任的意识，将支付赔偿金的职责固定于统一的财政或者基金组织，断开国家赔偿与错案追究之间的不当联系，才有可能拯救国家赔偿制度，避免其沦为“国家机关不赔法”。