□ 本刊记者 赵小剑 李其谚／文

　　近年来各地频繁上马的交通建设项目，成为巨贪们嗜血的盛宴和天然寻租场；而治本之策在于制约政府的行政权力，在保持体制内监督的力度的同时，强化体制外的监督

　　“出出现卢万里这样的案件并不奇怪。”中国财政协会副秘书长、财科所博导刘尚希

　　在接受《财经》采访时直截了当地指出。

　　在刘尚希看来，问题出在目前政府的投融资制度安排上。尽管中国目前已在向市场经济迈进，但投资审批制度仍是计划经济体制下那套做法的延续，缺少一套完整的与市场经济相适应的政府投融资制度安排。

　　举例来说，现今全国交通系统上下贪污腐败案件层出不穷，其原因即可追溯到交通投资体制。一切基建资金在交通系统内部封闭运行，交通行政部门与负责建设的公司多为母子关系，筋血相连，导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化。这正是腐败之源。

　　交通建设领域成为腐败的多发地带，自然和交通建设资金的丰裕不可分割。尤其在1998年后，为了配合积极财政政策，国家发行了几千亿元的国债，启动了大规模的国债投资项目。据财政部经济建设司向《财经》介绍，到今年底，国家共发行国债8000亿元（1998年发行国债1000亿元，1999年发行1100亿元，2000年发行1500亿元，2001年发行1500亿元，2002年发行1500亿元，到2002年共发行6600亿元国债，2003年计划发行1400亿元），与国债项目相配套的社会资金达32800亿元。

　　据财政部经建司介绍，国债项目投资由原国家计委投资司详细安排，最后由国务院决定通过。从2000年的情况分析，国债资金投资最多的领域是交通和通信，占33％，其次是城市基础设施建设和城市改造。

　　不能适应市场经济体制的投融资制度，有了大规模国债资金的滋润，更显得漏洞百出。这些年，全国各地的交通建设业内都有一个心照不宣的说法：修桥筑路是个“聚宝盆”——这“聚宝盆”里的宝贝，就是源源不断的国债资金；而弊端丛生的投融资体制，使其不可避免地成为大大小小的贪污者的盛宴。

　　缺乏科学的项目评审机制

　　个别地区虚报项目，“先把钱套来再说”

　　对于地方来说，国债资金无异于一块肥美的“唐僧肉”。争取这块天上掉下来的美味，地方政府具有强大的内在动力，“跑部前进”也成为“加快发展”的有效途径。

　　每年，从国家确定是否发行国债、发行总额，到基本落实具体项目，仅有两个多月时间。而项目多达几千个，靠各主管部门有限的人手，难以进行周密充分的评估、考察和审查，很难做出完全正确、理性的选择。这就给了套取资金的不轨之徒以可乘之机。个别地区虚报项目，套取资金的现象便自然而然地出现了。

　　中国财政协会副秘书长、财科所博士生导师刘尚希将政府在没有科学的项目评审机制和项目库储备的背景下所作的投资决策，称为“拎着钱袋子找项目”。“你想想，在项目审批制下，国家计委怎么可能在那么短的时间内对几千个项目进行可行性研究？所以就出现了地方上报假项目的现象。把国债资金骗到手再说。”

　　刘尚希具体分析说，从制度层面看，各部门以及地方缺乏具体、明确的投资目标。“钱花不下去，最后只好乱花，项目决策很容易变成‘脚踩西瓜皮’，滑到哪里就是哪里。”

　　刘尚希强调，重要的是要对政府投资的所有项目有一个统一的选择原则、尺度和程序，然后按照项目的重要性进行排队，建立项目库。这个工作需要科学地考察和研究，而不是靠“拍脑袋定项目”。

　　至于项目审批，政府可以启动委托代理机制，委托专业的项目审批机构来负责项目的评审和可行性研究。而且这些机构可以竞争，如此方能做到具体问题具体分析。比如，看起来国债资金更多地投资于基础设施，但即使是基础设施建设，其中有些应该由政府投资，有些完全可以采取市场方式融资。

　　“世界银行的投资就有一套科学的评价标准，这些项目评估管理是非常严格的。为什么不能把这些项目的管理模式复制到我们国债项目中来呢？”刘尚希说，世行项目与国债项目最重要的区别在于，前者是专家决策，而后者是行政首长决策。行政长官总愿意最大限度地掌握权力，因此最重要的一点在于建立起一整套有效的制度安排，让专家来行使对于项目可行性的判断权。

　　刘尚希建议，国家分别建立“项目论证专家库”和“评标专家库”，每次进行项目论证或招投标时，临时随机抽样组成完全独立于政府行业主管部门之外的“专家立项论证委员会”和“专家评标委员会”，分别对项目进行公开论证和评标。

　　管理松散助长私分挪用

　　计委负责定盘子，财政部负责拨钱，但在国家计委一审了之、财政部一拨了之之后，项目到底如何，钱用得怎么样，却无人负责

　　更为触目惊心的问题出在管理环节。

　　无论是国债资金还是其他形式的财政资金，也无论其用于交通建设还是其他项目，都是宝贵的公共资金，可是对于其管理，现实的制度安排却是各自为政，各管一摊，呈现条块分割——计委负责定盘子，财政部负责拨钱，钱再分到各个部门和地方。但是在国家计委一审了之、财政部一拨了之之后，项目到底如何，钱用得怎么样，却无人负责。

　　如此体制使得一些不法分子敢于明目张胆地挪用私分国债资金。国家审计署在2000年曾查明辽宁省瓦房店市交流岛乡防潮堤建设工程弄虚作假、大量挪用国债资金案。该乡乡委书记联手拦海工程指挥部，挪用1105万元国债资金，用于弥补财政经费不足和借给各村使用以及建医院、修公路等支出；虚报大山堤长度3.8公里，由此多报概算430万元。而且他们还在水利局水利勘察设计处对大堤进行测绘之前，指使乡有关人员在大堤上画虚假标记，将总长仅有6.67公里的大堤测为10.5公里；指使工程指挥部会计空转资金，编造虚假240万元项目配套资金到位等等。

　　套取的国债资金用到哪里去了呢？有此一例：1999年3月，该乡党委书记提出乡里想买车，由乡长经手，动用国债资金，购买奥迪轿车一台。

　　国家审计署还披露过广东省东平县渔港建设项目案。该渔港是经农业部批准建设的国债项目，总投资1800万元，于1999年12月开工，2002年6月完工。1999年至2002年1月间，东平镇建港指挥部原两任指挥长先后假借支付设计费名义挪用国债资金31.0 7万元；假借支付"工程监理费"名义，挪用国债资金13.3万元；签订两份转让开采石场假合同，套取挪用国债资金43万元；共计87.37万元。其中，原东平镇镇长、建港指挥部指挥长谭宽(已病故)个人直接套取49.0 7万元；2001年2月接任镇长、指挥长的金声国套取挪用13.3万元偿还建港指挥部向个体包工头的借款，挪用20万元用于东平镇政府的日常开支、1.5万元用于交虚开发票的税款、3.5万元用于偿还谭宽的购物欠款。

　　“四位一体”与政企不分

　　有关部门负责人在建设项目中既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者，建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理、审计等环节缺乏相互的制约和监督，贪污腐败的大门由此洞开

　　从近年的相关案件看，更多的贪官是倒在了建设工地上。欲壑难填当然是这些贪官“前赴后继”的重要原因之一，但是在中国大型建设资金的管理制度上，一定存在某种缺陷，“激励”他们以身试法。

　　观察一个个贪官“前赴后继”的路径，可以看到其共同的特征是把大量工程私下交授给其亲属开办的公司承建，从中中饱私囊。这是利用了国家建设项目“四位（投资、建设、管理、使用）一体”投资体制的弊端。

　　“四位一体”的投资体制，其本质就是“政企不分、官商一体”。有关部门负责人在建设项目中既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者，这就容易使得建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理、审计等环节缺乏相互的制约和监督，贪污腐败的大门由此洞开。

　　四川省原交通厅正副厅长刘中山、郑道访，在工程建设中贪污受贿1000万元左右，分别被判处无期徒刑和死刑，交通厅10多名处级干部因此也落入法网。他们之“集体腐败”，与交通厅和下属企业政企不分、官商一体有密切关系。其中刘中山既是厅长，又分别兼任四川高速公路建设开发总公司、北海国际招商股份有限公司等数家公司的董事长；郑道访作为主管全省高速公路建设的副厅长，又分别兼任成雅高速、成南高速等九条高速公路公司董事长或副董事长、法定代表人，同时，郑又是这些公路工程评标委员会主任，手中掌有发包、分包、招标、投标、评标的巨大权力。从成都到雅安的高速公路全长只有120公里，为了照顾自己的众多关系并从中敛财，他把这条路分成70多个分包段，平均每个分包段工程量不足2公里。

　　继原河南省交通厅长曾锦成、张昆桐先后因巨额经济犯罪被判刑后，现任河南省交通厅厅长石发亮今年2月又涉嫌重大违法违纪行为被纪检部门立案审查。

　　河南的交通基础设施投资一直是全省基本建设投资的重中之重。据了解，河南省交通厅掌管着全省每年40多亿元的规费、通行费收入，统贷转贷资金近100亿元，每年正常投资150亿元以上。

　　交通厅既是投资者，又是管理者；既当发包商，又当承包商。用于省道和县乡道路的资金使用随意性则更大，条子工程、人情工程充斥横行，占据相当大的比重。项目法人的设立、任用更加缺乏制衡，政企不分，一切听命于交通厅的行政领导。

　　三任交通厅长“前赴后继”，其制度原因即在于“四位一体”。

　　公开招投标猫腻多多

　　招投标方面的舞弊非止一端，在建设项目中，目前几乎普遍存在工程高估冒算、高套定额、多计材料、多取费用等现象。四川各级审计部门最近三年仅对全省近30％的固定资产投资项目进行审计，挤出的“水分”就近30亿元

　　应该承认，政府针对基础设施建设过程中大量的腐败现象采取了一系法律措施进行防范。1999年8月30日颁布、2000年1月1日开始实施的《中华人民共和国招标投标法》即是这种努力的重要体现之一。

　　该法对招投标进行了一系列复杂精细的设计，如规定所有工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标；招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则；依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制等。

　　但是，虽然已经有法可依，但国家计委曾组织重大项目稽察办和各省(自治区、直辖市)计委，对89个国家重点建设项目2000年以来的招投标情况进行了专项稽察，结果表明，部分项目该招标不招标、规避公开招标或搞虚假招标的情况依然存在；招投标中操作不规范的现象比较普遍；招投标中地方和部门保护主义仍较严重；一些地方和部门对招投标的行政审批和干预过多。省级公路建设的招投标市场目前仍然独立于建筑招投标市场之外，各市自然仿效省里的做法，自成体系，非法中标、人情标、化整为零、转包分包屡禁不止。“前台在演戏，后台已内定”，大量资金被“灰色蒸发”。

　　卢万里案中，卢万里敛财手段之一即通过招投标进行。按规定，在招标投标过程中,业主要制定标底,作为投标人报价得分的评判依据。标底在开标前均应保密,编制标底的少数人应该完全封闭,不准泄漏。但卢万里作为交通厅厅长,又是高速公路开发总公司总经理,亲自参与和直接领导招标。每次招投标,卢万里都要亲自召集、布置、参与招投标。如在贵新公路项目上,他担任评标委员会主任,评标委员会人员和专家组人员名单他亲自决定。在专家组评标过程中,他要亲自到评标现场去了解情况,现场负责人要随时向他汇报评标情况。为减少潜在竞争对手,他可以以种种理由随意减掉或增加投标单位，圈进他的意中对象入围参加竞标。

　　招投标方面的舞弊非止一端。贵州省政府研究室、西南财经大学等有关单位的人员提出，在建设项目中，目前几乎普遍存在工程高估冒算、高套定额、多计材料、多取费用等现象。四川各级审计部门最近三年仅对全省近30％的固定资产投 资项目进行审计，挤出的“水分”就近30亿元。有的建筑老板私下透露，建一公里长的高速公路毛利竟高达上千万元。

　　这些单位的专家学者为此建议，在投资体制的立法中，应该规定以公开招标的形式全面引入社会中介组织进行社会监督。现有的投资咨询、项目评估、勘测、设计、审计、法律、监理、企业资信评估等组织和单位，必须与政府部门脱钩，成为完全独立核算、自负盈亏、对自身的行为和后果承担经济和法律责任的法人实体，在对工程进行监督时不受任何行政部门的干扰。

　　监督之猫难以应付

　　众多腐败之鼠

　　面对几千个国债项目，上万亿基础设施投资，仅仅依靠几部委的监察，显然是少数监督之猫难以应付众多腐败之鼠

　　国债资金大规模进入交通建设领域后，人们所说的“国债资金”，其实并不单纯都是国债资金。由于国债资金的拨付很多时候都需要以地方和部门自己提供的配套资金为条件，很多国债项目的资金来源其实都是含国债资金的建设资金，多数来源于财政拨款。

　　因国债项目关系到全体国民的利益，政府在使用上十分谨慎小心，并实施多部委、多种方式的监察，所以含有国债资金的建设投资在各方监督下出现的问题反而更加彰显。

　　1999年2月，国务院召开了全国基础设施建设工程质量工作会议，会后，国务院印发了《关于加强基础设施工程管理的通知》和《工程质量管理条例》，国务院有关部门也相继出台了一系列规范国债项目工程质量和资金使用管理的法规性文件。1998年以来，国家审计署、监察部和国务院其他有关部委及国家计委重大项目稽察特派员办公室，更是不间断地派出工作人员，对国债项目的工程质量、资金使用情况和建设进度进行跟踪审计、监督、稽察和检查，对发现的问题和有关责任人，在调查核实的基础上进行严肃查处。

　　财政部经济建设司向《财经》介绍说，目前对国债的监督管理有这样几个环节：一是国家发改委、财政部和监察部三部门，联合对国债项目进行调查。二是审计署每年都要通过专项或地区对国债项目进行检查。三是发改委下设重大项目稽查办公室，对重大项目进行专项检查。四是财政部组织全国财政监察专员对国债资金使用情况进行专项检查。

　　来自各个机构的监察和使用各种方式进行的监督不可谓不多，也取得了相当的效果，但挤占、挪用国债资金、违规招投标、违法分包、非法转包层层盘剥建设资金等问题仍防不胜防，有些问题性质还十分严重。其原因在于，面对几千个国债项目，上万亿基础设施投资，仅仅依靠几部委，显然是少数监督之猫难以应付众多腐败之鼠。

　　在阳光下操作

　　应该把国债项目透明化，使其受到媒体、百姓多方面的监督，而不仅仅是依靠审计署的监察

　　“审计署是一种马后炮式的监督机制。” 刘尚希博士在评论为何中央的强力监督效果不彰时说。在他看来，应该把国债项目透明化，使其获得媒体、百姓多方面的监督，而不仅仅是依靠审计署的监察。“民主财政的本质就是该让老百姓知道我们的钱到底花到哪里去了，我们的财政究竟是如何运行的。”他说。

　　刘尚希认为，目前财政资金的使用缺少透明度。钱用到哪个项目上去了，谁在负责，都不清楚。如果国债项目的可行性报告、项目进展、负责人都是公开透明的，老百姓都可以从网上查得到，那么通过相互勾结、暗箱操作，无中生有变项目，骗取国债资金的案件就容易被揭穿了。

　　中央财经大学财政系温来成教授认为，关键的问题在于如何制约政府的行政权。实行人大监督是办法之一。对于重大基建项目，人大代表应该定期和不定期检查工程进展以及费用与政府预算是否一致，应该把监督日常化。

　　阳光下的操作自然就会减少腐败。政府应定期公布国债资金的具体用途，让公众及时了解国债资金的使用情况。

　　经济学家汪丁丁的看法是，政治权力对经济资源的垄断，天然地具有一种“收益递增”效应。如哈佛学者施莱佛曾经指出过的那样：腐败所带来的好处，提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励，从而腐败意味着更大的腐败，“寻租”意味着无穷无尽的“设租”与“寻租”。

　　汪丁丁认为抑制腐败若干基本步骤有：（1）培育不依附于任何政治经济势力的社会中间阶层；（2）在此基础上形成能够沟通社会各阶层的“公众空间”；（3）在公共领域内扶植独立于政府的民众舆论；（4）通过舆论监督和宪法运作对滥用公共权力的官员加以制裁。

　　世界银行经济学家张春霖则认为，对于政府公职人员的腐败，经济学家们最常用的解释是寻租理论。按照这种理论，腐败产生于政府对经济活动的过度干预。例如，政府通过发放许可证来限制进出口贸易，从事贸易的企业对发放许可证的官员行贿就很难避免。在转轨经济中，寻租活动引起腐败是一种相当普遍的现象。在转轨时期，一方面政府对经济生活的干预仍然十分普遍，另一方面以货币为中介的市场交易活动已经有了相当的发展，因此，转轨时期也很容易成为大规模腐败的“高发期”。在这个时期防止腐败的釜底抽薪式的办法，就是要尽快通过深化改革减少公共权力对市场交易活动的干预和限制，尽可能快地消灭租金本身。

　　在中国20世纪80年代的改革过程中，价格、汇率等的双轨制，短缺商品和资源（如火车车皮）的审批和配给制，诸如对彩色显像管这样的商品的进口限制，都曾是滋生腐败的重要土壤。随着改革的深入和经济的发展，政府在这些领域的干预取消了，腐败的土壤被消除了，这类腐败自然也就不能存在了。

　　总之，政府对经济活动过度干预导致的寻租活动，是解决腐败问题的重点之一。除此之外，在保持体制内监督的力度的同时，还应尽快强化体制外的监督，使全体公民不论财产、职业和社会地位如何，都可以通过公开选举、人民代表大会制度、司法体系和大众传媒等途径行使平等的政治权利，这样就会对行使公共权力的官员和公共财政资金形成全方位的监督，帮助我们的国家免受卢万里们这类蛀虫的吞噬。

　　本刊实习研究员Joe Westersund、实习记者刘安田对此文亦有贡献