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“红头文件”履行报送备案监督程序应加强
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2002年10月10日08:45 法制日报
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面对少数政出多门、内容互相打架的“红头文件”，老百姓感到的往往是无所适从———“红头文件”履行报送备案监督程序应加强
本报记者 李立
“红头文件”是老百姓对出自各地各级行政机关的规范性文件的形象统称。
多数的“红头文件”为推进改革、发展经济、维护秩序、服务社会立下了汗马之功，但也有部分“红头文件”，为强化地方、部门利益的刚性，闯红灯、越雷池，为所欲为。面对政出多门的“红头文件”，面对少数内容相互打架、矛盾甚至违法的“红头文件”，老百姓与“红头文件”打交道之不易的经典感受是———无所适从。
这种状况显然不能再持续下去了。
日前，在全国备案工作座谈会上，国务院法制办公室副主任宋大涵明确提出，规范性文件是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。保证规范性文件的合法性，防止并纠正规范性文件存在的问题，是政府法制工作的重要内容之一。他要求，县级以上各级地方政府要高度重视规范性文件的备案工作，不断改进与完善规范性文件的备案监督体系，涉及公民、法人和其他组织普遍执行的规范性文件都要纳入备案监督范围，切实解决“上有政策、下有对策”以及文件“打架”等问题。
那么，解决这个问题到底迫切到什么程度？
据不完全统计，目前我国各地行政机关制定的规范性文件至少不下两百万件，但履行报送备案监督程序的不足两万件。如此大面积的监督缺失，使得许多“红头文件”丧失了应有的立场与原则，成为一些部门和地方把局部利益凌驾于国家和公民利益之上的惯用工具。为什么乱收费、乱摊派、乱审批、乱处罚等违法行为屡禁不止？为什么地方保护、行业垄断、市场封锁时有抬头？为什么尽管中央三令五申，但在某些地方就是有令不行、有禁不止、政令不通？稍加分析，我们都可以看到“红头文件”在其中扮演的极不光彩的角色。
浙江省政府法制办公室通过对一千多份“红头文件”的备案审查监督，发现“红头文件”的问题突出在几方面：一是设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；四是规范性文件制定技术上不够规范；五是强调管理相对人义务多，规定管理机关责任和制约措施少等。
1998年7月，浙江省温州市瓯海区政府办公室在下发的《关于确定1998年早稻收购价的通知》中，违反国家规定强行向农民征收额外的税费，最终导致一起恶性事件的发生。
“红头文件”存在的问题，显然已不是一天两天了。为加强对它的审查监督，记者了解到，从1987年开始，根据宪法和有关法律规定，到目前我国已有31个省、自治区、直辖市基本建立了规范性文件的备案审查制度。这其中，不乏有做表面文章者，但也有的地方已初步形成省级、市级、县级、乡级“四级政府、三级备案”的框架，建立了县级以上地方政府对其所属工作部门和下级政府的规范性文件实施备案监督的机制。
如果对“红头文件”的备案监督仅仅停留在口头、笔头和纸上，那我们就永远也摆脱不了它所造成的阴影。我国是统一的单一制国家，没有以宪法为核心和基础的社会主义法制统一，就不能维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定，就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍全国统一市场形成。
加强规范性文件的备案审查监督，最根本的就是要维护社会主义法制统一。这项工作真是容不得半点马虎拖沓，理由至少三点：首先，这是推进依法治国、依法行政进程的需要，同时也是社会公民对各地政府依法行政提出的要求；其次，我国加入WTO后，要履行WTO协定和对外承诺，要以统一的法制，来保证WTO协定在国内实施。开展规范性文件备案审查工作，能有效监督下级行政机关遵守法制统一原则，这样可避免因地方政府制定政策措施不慎而引发不必要的国际争端；第三，这是提高行政效率、降低行政成本的需要。
江泽民总书记指出：“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制统一，是一个重大的政治问题。”这是民心所向。
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