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今夏洪水再次肆虐神州大地。据已经发布的消息，广西初步统计洪灾造成的损失已经高达159亿元；湖南省是另一个受灾大户，2000多万人遭受洪灾，直接经济损失超过100亿元；新疆洪灾损失达20多亿元；重庆酉阳县“6·20”特大洪灾损失达1.36亿元；陕南地区洪灾损失也很惨重…… “今年的大汛才只是个开头。”同防洪打了几十年交道的水利部水利水电规划设计总院研究员陈清濂如此告诉记者，“目前洪灾主要发生在珠江、长江流域，还未跨过淮河、黄河、海河。七八月是我国的大汛高峰期，大汛会由南方慢慢向北方推移，在7月中下旬达到华北、东北地区。” 而一个历来为国人所忽视的严峻话题也由此浮出水面：面对无法控制的洪水灾害，我国是否应该将设立“防洪保险”列入议事日程？ “防洪保险”两度夭折 当记者将这个问题抛给陈清濂的时候，他苦笑了一声说：“防洪保险？这个问题太复杂。” 上世纪90年代中期，国家防洪抗旱办公室曾经在河南地区的淮河分洪区负责当地居民的安居事宜。出于实验的目的，他们在当地试行了“防洪保险”。他当时的想法是，如果成功，希望能够得到推行，成为日后国家在处理洪泛区救灾的一种新模式。但他们遇到了阻力。 按照他们的想法，这笔保费应该由当地的居民、企事业单位交纳。但当地的老乡们认为，他们收入本来就不高，而且，他们同意国家利用自己的家园来分洪，已经是从全局出发，做出了牺牲，为什么还要他们来出这笔钱呢？ 另外，当地都是一些中小型企业，效益一般，这些企业宁愿洪水来时，自己承担风险和损失，也不愿交纳这笔“不在预算之内的钱”。 “如果还是由国家来交，那么，国家交国家赔，又有什么意义？”更让陈清濂无奈的是，也没有保险公司愿意接招，“洪灾是个谁也说不准的事，保险公司觉得风险太大，谁也不敢尝试。” 最终，这个美好的想法夭折于襁褓之中。 不过，这些专家并不是我国试行“防洪保险”的唯一吃螃蟹者。广州“华南水电”公司总经理陈阳宇也看中了“防洪保险”的商业前景。在详细研究了美国的“国家洪灾保险计划”（简称NFIP）后，他认为，在中国，防洪保险同样大有可为。 他的公司在一两年前开始了“防洪保险”的风险研究。主题是针对某一开展防洪保险的地区，利用数学模型进行洪水风险等级划分，绘制洪水风险图，为保险公司制定精确费率提供依据。他认为，一旦防洪保险在我国实行，这项业务将有巨大市场。 但他认为阻力在于，目前我国的“防洪保险”可以说只处于研究阶段，无论是洪泛区的个人、企事业单位还是保险公司，对“防洪保险”的认识都非常模糊，何时能够进入实际操作阶段，还不得而知。 1998年长江流域洪灾之前，在有关部门的推动下，一家保险公司在长江流域的一个小范围内试行“防洪保险”，当时确定的保费是每户人家98元/年。一些居民交纳了这笔保费，而另一些则一直拖延未交。 很快，那场百年难遇的特大洪灾降临，这家保险公司立即发现自己陷入困境，保户财产损失巨大，公司面临巨大的理赔支付——“防洪保险”原来是这么一个烫手山芋！最后，这家公司用了一个既不合理也不合法的方式，来了个“金蝉脱壳”：它退回给每个保户98元的保费，单方面终止保单关系。尽管这对于交纳了保费的保户非常不公平，但该公司找了个“不是借口的借口”：保险公司并未全部收齐全部保费，因此可以终止合同。 “由于我国没有相关的防洪保险法，这家保险公司因此钻了个空子。”陈阳宇评价说，“同时，这件事也清楚说明，防洪保险的风险非常之大，不是哪个保险公司能够单独承担得了的。” 水灾中营救群众 并非可有可无 记者就“防洪保险”一事分别致电中保人寿保险公司、太平洋保险公司，发现他们对“防洪保险”这一概念或者不知其然，或者不以为然。 中保人寿宣传处李红处长认为：“我国的保险业现状是分为寿险和财险两块，如果洪泛区居民、机构要投保，可以分别投这两个险种。” 太平洋保险意见则是：“如果受灾居民投了财产险，只要符合条件，我们就会理赔。” 记者追问：“如果洪灾高发区的居民、机构想要投保，你们是否会接受？” “接不接受，首先要评估风险到底有多高。” 陈阳宇告诉记者，实际上这也正是为什么普通的财险和寿险不能代替“防洪保险”的原因。“防洪保险”的风险有多高，从两次实验均告失败可见一斑。高风险超出保险公司承受能力之后，其结局必然是导致洪灾高发区居民、机构“投保无门”。 另外，业界对何谓“防洪保险”，理解也不透彻。 一般来讲，防洪保险（洪水保险）是指国家规定由防洪区内的所有住户、企事业或个人通过保险机制交纳并积累起来的保险费，用于补偿被保险者因洪水灾害造成的损失，是投保者通过固定的少量的保险支出来应付洪水造成的难以预料的损失。 它虽然不能防止洪灾的发生，但可以把集中的洪灾损失变成一个均匀的年度支付，把局部地区的洪灾损失均匀地分摊到广大地区，实际上是洪水灾害在时间上和空间上的转移，不仅可以降低国家救灾费用的支出，而且有利于灾区人民重建家园和经济恢复。 陈阳宇说：“防洪保险的一个重要特征是它带有一定的强制性，洪泛区个人、机构必须得投保，保险公司也必须接受保单。由于‘防洪保险’牵涉范围极广、风险极高，因此必须‘以国家为主导’来进行。” 一位不愿意透露姓名的专家则如此告诉记者：“洪水是一种自然现象，单纯依靠工程措施来防洪减灾是不够的，堤防不可能越修越高，水库不可能越筑越大，防洪保险作为一种重要的非工程措施应该立即提上日程。” “开展防洪保险对于国家、保险机构、投保机构或个人，是一举三得的大好事。” 陈阳宇列举说，对于国家，可以减少洪灾损失的灾区救济和灾后重建的巨额财政负担，充分利用市场机制把洪灾损失社会化，有利于国家财政收支平衡；对于保险机构，可以征收和管理一大笔防洪保险基金，可以提供稳定的新的利润增长点；对于投保机构或个人而言，目前国家提供的洪灾救济毕竟有限，灾后重建资金主要用于水毁工程修复，而投保机构或个人通过参加防洪保险，可以为洪灾损失和灾后重建工作提供可靠的经济补偿。 借鉴他山之石 防洪保险作为非工程防洪措施之一，引起了许多国家的高度重视，在英国、日本等发达国家得到推广，一些发展中国家（匈牙利、印度、菲律宾等）也在陆续进行研究和实施，并取得了一定的成绩。但美国国家洪灾保险计划（NFIP）无疑是发展最早、最完善的，因此可以作为我们借鉴的蓝本。 美国政府之所以出台NFIP，正是考虑到：如果国家对付洪水灾害仅局限于修建大坝、堤防、防浪墙等诸如此类的工程，并对受灾者提供灾害救济，既不能减少灾害损失，也不能阻挡不合理的开发，甚至在一些地方，它实际上还鼓励了这种不合理的开发。 而在一个完善的“国家洪水保险”机制中，可以通过立法，限制洪泛区和蓄洪区内不合理的土地开发利用，从而减少洪灾损失。这是美国NFIP的另一个积极意义。 NFIP具有3个明显的特征： 以国家名义推行。防洪保险由于其特殊性，不可能在小范围内进行，只能在一个国家内或在一个流域相当大的区域内，以国家的名义强制性或半强制性地进行，需要由政府发动和给予扶持管理。 以社区为基础。1968年的国家洪灾保险法案规定，只有那些已经制定出充分的洪灾管理规则的社区，才可以得到洪灾保险。联邦政府认为，只有这样，才能推动社区重视防洪设施的日常修建活动，社区才会在减小洪灾损失方面尽心尽力。否则，潜在的损失就不会降低。运用明智的洪泛区管理，一个参加了NFIP的社区可以保护它辖区的市民，保护由洪涝灾害产生的财产损失。 带有一定强制性。虽然社区参加NFIP是自愿的，但如果一家社区不参加NFIP，社区内的个人和机构就不能参加“洪水保险”，而且，公共法律禁止联邦官员或代理机构以任何方式对特定洪水灾害地区进行建设性的财政援助。 由此可见，防洪保险并非是完全商业化的操作模式。 陈阳宇认为，即使是美国的国家洪灾保险计划（NFIP）也是经过一个长期的过程才发展和完善起来的，因此对于我国而言，行动才是关键。 当我们一次次地面对洪灾造成的家破人亡、流离失所，国家财政不得不一次次拨出巨资赈灾，一些洪泛区年复一年地遭受重创，我们是否应该有所行动，建立一个更加科学、更加社会化的防洪保险机制呢？ 晏成
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