王东京(北京) 干部年轻化要动体制 最近一段时间,各地政府正在换届,干部问题再次成为社会关注的热点。 新陈代谢,本是自然规律。干部队伍也应如此。自上世纪60年代始,“干部年轻化”就提上了日程,多年来,一直受到中央高层的重视。刚闭幕的党的十六大再一次强调:要“打破选人用人中论资排辈的观念和做法”,“加大培养选拔优秀年轻干部的工作力度”。 中央之所以高度关注干部年轻化,也说明解决这个问题,目前还有难度。 现行的干部体制,有两个特点:一是隐形台阶多,二是能上不能下。比如现行地方干部的级次,大方面说只有四个台阶,即省、地、县、乡。但隐形台阶,却不胜其烦。以一个乡干部为例,从副乡长到副书记,到乡长,再到乡党委书记;然后拾阶而上,从副县长,到副书记,县长,到达县委书记,按照《党政领导干部选拔任用工作条例》,副职提正职,要在副职工作两年以上,由下级正职提上级副职,要在下级正职岗位工作3年以上,也就是说,不出任何闪失,副乡长当上县委书记,需要17~20年时间,而当年30岁左右的的年轻人,现已年近50,距县级干部“一刀切”(53岁),已所剩无几。倘再往上推,从县委书记到市委书记,至少又是13到15年,届时,即使不是“廉颇老矣”,也错过了人一生中精力最充沛、创造力最旺盛、工作最能出成绩的时期了。这就好像雄心勃勃的年轻人爬泰山,山路18弯,紧18,慢18,不紧不慢又18,一路下来,早已头生白发,从中年到老年,却才发现刚爬到中天门,距离南天门,还山高路远,此时恐怕已是力不从心了。 干部队伍老化的另一个原因,就是能上不能下,能进不能出,转岗难,分流更难。1998年启动新一轮机构改革,当时政府最感头痛的就是人员分流。部级干部,派进大企业,做稽查特派员;司局级干部,部分分流到省市仍然为官;处级干部,国务院让他们去念书,而且是带职离岗。也就是说,这些人虽离开干部岗位,但待遇不变,俸禄照拿。结果是,机构改革轰轰烈烈,可财政负担分文未减。何以如此?说到底还是人们不愿离开干部队伍。其实也难怪,目前体制下,人们要当官,确有理由。比如一个处长,当年大学毕业进机关,本就打算干一辈子的。多年来,他耐住了机关的清贫,抗住了下海的诱惑,副科、正科地熬,好不容易熬到了处长,可如今,一下子要削官为民,叫他如何想得开?也许他那帮同学,有的发了财,有的当了教授;而他人到中年,一介“贫民”,经商没本钱,教书没职称,科研没技术,打工没面子,只能呆在机关里不走。可问题在于,我们的干部职位,是金字塔形的,职位越高,平台越小,前面的不让路,后面的就上不来。而干部任期,一届就是5年,两届就是10年,如此一耽误,干部老化,自是在所难免。 为着干部年轻化问题,多年来,党和政府下了不小功夫。最引人注目的,就是整体换班。这种大面积新老交替,对干部队伍年轻化,确能立竿见影。在特定时期,也势在必行。但如果从体制角度看,整体换班,必然导致整体老化。比如80年代初期,我们就曾用这种方式搞过“年轻化”,当时干部平均年龄,大约降到40岁上下。但时过境迁,20年过去了,当年年轻干部,现已年近花甲,又到了要年轻化的时候,又需来整体的新老交替。世上的事,有利必有弊。整体性的交替,难免拔苗助长,矮子里选将军。因年龄卡着,有领导才能的,超出年龄就得下去,而没有领导才能的,也可能由于年龄优势被提上来。过去就有这样的例子,一个中学化学老师,一跃成为县长,本来他平日摆布的是瓶瓶罐罐,忽然改行为官,面对全县几十万人要吃饭,自然是摸不着北。而53岁的县级干部,按规定就得退居二线,这无疑是一种资源浪费。53岁,正值年富力强,50多岁能当好省长,当然更能当好县长。管一个县,总比管一个省的担子轻得多。 其实,中国的干部年轻化,出路在体制创新。最根本的,就是撤除隐形台阶,把山路18弯,改为直路上山。比如,容许优秀的县长直接做市长,优秀的县委书记直接当市委书记。同时,使用干部,还要不拘一格。现在用干部,比较强调基层经历。其实,并不是所有的干部,都需从乡镇做起。比如抓市政建设,抓科技,抓工业,抓财政金融,乡镇出身未必有优势。所以,用干部,要考虑基层经历,但不能一刀切,惟基层方用。如果对专家型干部,不搞论资排辈,而让其坐索道到中天门,那么这些人爬起山来,必是如虎添翼,后劲十足。如此,不仅可以改善干部结构,而且可大大加快干部年轻化的进程。 此外,为了让干部能上能下、能进能出,政府还应支付成本,打通“退出渠道”。比如:可由政府出面,为公职人员设立“公职金个人账户”,根据贡献和收入对等的原则,按不同级别,大幅提高职务津贴,并把职务津贴,作为廉政抵押金,计入个人账户。待其将来退职时,准予一次性提取。有了“公职金”,干部离职虽然舍了一头,但也获得了另一头,经济上能得到补偿,人们何必一条官道走到底呢?若果如此,一方面撤台阶,一方面给退路,进退并举,双管齐下,干部年轻化必能水到渠成、指日可待也! 选任干部要负连带责任 毛泽东同志早年就说过:“政治路线确定之后,干部就是决定因素。”老百姓也有一句俗语:村看村,户看户,群众看的是干部。两句话从不同层面,都揭示出同一个道理,即“干部”的极端重要性。 既然干部的作用举足轻重,那么如何选拔干部,人们自然不敢小视。我们的干部选用条例,几经修改,逐步完善,但用人上的不正之风,却总是久治不愈。典型的有任人唯亲、卖官鬻爵等。比如政治暴发户李真,案发前是河北省国税局局长,短短七年时间,在一片质疑和反对声中,硬是从秘书跃至正厅,何以如此?就凭他是省领导秘书,近水楼台先得月。福建省政和县原县委书记丁仰宁,其“官”经是,“当官不发财,请我都不来;当官不收钱,退休没本钱。”本着这种想法,在其任职三年内,他直接提拔调整干部,达6批287人次,而他自己,因卖官迅速致富,成为福建贫困县里的“百万富翁”。原深圳南山区委书记虞德海大权独揽,南山区的干部工作成了他结党营私、发财致富的工具。原南山区副区长魏振雄素质低下,一张口就结结巴巴,无才无德,但由于在虞德海面前忠心耿耿,善于为他办私事谋私利,因此受到虞德海的破格重用,短短几年就从区劳动服务公司经理提为劳动局长、区长助理,不久又提为分管财政的副区长。魏振雄因涉嫌收受巨额贿赂被检察机关依法逮捕后,在交给办案人员的一份100字左右的交代材料中,竟有20多个错别字。 这些不正之风,虽是个案,可也暴露出体制缺陷。最突出的问题,一是少数人选人,二是没有连带责任。看看这些年,每逢干部犯错,我们一般都是严处当事人,或撤职查办,或劳改判刑。但再往深里追究,这些人是谁提拔的?倘若提拔前就劣迹斑斑,那么提拔他的人,是否也应负一定责任?即使没有权钱交易,至少也有失察之过。用错干部可不是小事,群众错,错一个,干部错,错一窝。因此对选人的人,必须强化连带责任。 为什么现在任用干部,很多人都想插手?人事任免权,为何会寸土必争?说到底,就是因为推荐选拔干部,只享用权利而无须承担责任。如国有企业的负责人,想管的人就不少。企业工委要管;组织部门要管;人事部门要管;主管部门要管;原来国资局也想管。设想一下,假如我们规定管人要负连带责任,人们还会你争我斗,乐此不疲吗? 其实,权力是一定要制衡的,绝对的权力,必然导致绝对的腐败。以国有企业改革为例,中央所以提出对国有企业进行公司制改造,所看重的,就是公司制企业的治理结构。在规范的公司制企业里,至少有三大权利主体,一是股东大会;二是董事会;三是总经理(副总经理)。尽管这三个权利主体的权力都很大,但都受约束:股东大会尽管是最高权力机构,但每个股东的饭碗却端在“市场”手里,如果企业在市场竞争中失败,投资就要打水漂。所以股东必须看住董事会;同理,由于董事会是受股东会委托经营的,如果玩忽职守,决策失误,股东会砸其饭碗。总经理是由董事会授权经营的,如果经营指挥失误,业绩差,董事会也要砸其饭碗。管理层尚且如此,企业员工自不待言。 公司制企业的权力制衡,说白了就是强化连带责任。事实表明,这既可以提高监督效率,又可以节省监督成本。笔者有个熟人,是某银行信贷部经理,前几年,由于手中有权,像佛爷似的被人供着,弄得贷款满天飞,至于钱能不能收回,从没动过脑子。去年见他,他正愁眉苦脸,一打听,原来是银行推行贷款责任制,要求谁放贷谁收回,贷款出现风险,要终身负责。过去放出去的贷款,一下子成了心病,没办法,八小时外多了项工作——催款。但借钱容易催钱难,如今欠贷的成了佛爷,他得反过来把人家供着。看来,贷款责任制的实行,不仅可以规范放贷行为,而且能够减少银行风险。 回到干部问题上来,既然连带责任能强化监督,制衡权力,那么我们何不把它引入到干部选拔中来呢?所幸的是,“用人失察失误责任追究制”,已明确写进党的十六大报告。万事俱备,只待东风。我们衷心希望用人部门,从大局出发,勇敢地站出来吃螃蟹,把选人用人的连带责任制度尽快启动起来。 考核政绩要有新标准 当干部要看政绩,故大凡为官者,通常都很关心政绩考核。然而关心的人越多,政绩考核的标准就越显重要。 在政绩考核方面,我们有经验,但也有教训。计划经济时期,上级重产值,轻效益。于是下级就不惜代价,追求产值。为了增加产值,拼命上项目、铺摊子。今天人们批评的那些盲目上马现象,其实与“重产值”的考核方法不无关系。据报载:豫西有个豫灵镇,人口6万,干部为了追求政绩,借钱上项目,负债竟达1亿多元,人均债务1600多元。按目前还款速度,还清债务至少需要100年时间。如今,这些项目终因背离市场规律,只能昙花一现,“政绩工程”成为典型的“害人工程”。再有,就是数字造假。由于上级要看产值,比数字,能借到钱的,纷纷上项目;借不到钱的,就做数字文章。湖北有一国家级贫困县,集老区、库区、贫困山区于一体,整个库区,十多万库区移民,年人均纯收入才1100多元,然而数字造假,却使该县一举成名。1996年,工农业总产值同比激增20亿元,增幅38.4%,农民人均纯收入猛增713元,增长47.7%,1997年进入湖北省经济综合实力十强县;1998年工农业总产值过百亿元,农民人均纯收入达2545元,蝉联十强县之冠。数字造假,当官得了好处,群众却苦不堪言。 看来,对政绩考核,确有再研究的必要。政府应有哪些业绩呢?这显然与政府职能有关。朱总理不久前与中外记者见面答记者问时指出:现在我们很多领导同志,对市场经济条件下的政府职能是什么并不清楚。政府做了很多不该由政府做的事情,而该做的事情又没办好。他说这种现象,是政府的角色错位。倘是如此,政府扮错了角色,做了不该做的事,再苦再累,也就与政绩无关了。 著名经济学家弗里德曼曾写到,政府职能主要有四个:保证国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员。 明确了政府职能,考核政绩也就有了依据。看一届政府是否称职,重点也就看四个方面:一是国家安全:对地方政府来说,保证国家安全,主要是看社会稳定状况。比如对当地黑恶势力、非法组织,是否打击得力;二是维护司法公正:就是看是否存在司法腐败,是否存在人为的冤假错案;三是弥补市场失灵:由于市场失灵起因于信息不对称和公共产品,所以考核政府政绩,一方面要看政府对假冒伪劣商品能否重拳出击;同时还要看公共设施建设和公共服务的水平;四是扶贫。对此,既要重点考核社保体系是否健全,又要看普九教育的落实情况,因为保证贫困家庭孩子受教育的机会,是扶贫的一项重要内容。 除此四大职能以外,现行一切与政府职能无关的指标:如产值、利税、项目等等,都要坚决予以废止,惟有如此,政府才能真正放手做自己的事,到位而不越位。 (作者为中央党校经济学部副主任)
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