废止“收容”保障公民权利 流乞救助决策全历程

　　□本报驻京记者 师欣

　　2003年6月18日，中国城市收容史上具有纪念意义的一天，“收容遣送”的时代于此日宣布即将终结，而“救助管理”的时代就要开始。本报记者这天正巧在天津收容站采访，这里最近因“开放式”救助模式试点而为人瞩目。在这一天里，一切都是那么极具戏剧性。

　　意料之内的意外鼓舞

　　法学博士许志永正在听山东日照的19岁男孩儿讲述自己的经历，隔壁屋子里看电视的人群突然一阵骚动，《新闻联播》上的一条消息牵动了所有人的注意力：温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，同时将废止1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

　　许志永当即怔住了，事后他形容那种感觉是“五味瓶被打翻了”，他知道这一天迟早会到来，但是这一切来得实在太快了，意味着他继联名上书后所有推动现有制度废除的准备工作都失去意义。许是不久前联名上书人大希望修改或废止收容遣送制度的3个法学博士之一。这天下午，感受过天津收容遣送站实施以救济为主的“开放模式”后，许志永就一直与站长杨建勋在探讨收容遣送的社会效用和替代性问题。

　　站长杨建勋心情也很复杂，6月18日下午，杨建勋还和许志永打赌，新政策应该半年内会出台，没有想到晚上消息就公之于众了。新政策出台，意味着今年1月初以来天津收容站原本带有冒险色彩的“开放式”服务救助模式，一夜间就有可能在全国推广。自3月份孙志刚事件以来，媒体连篇累牍地报道，学者引经据典地论述，却一直缺乏一个有力实践的支撑和推动，“天津模式”无疑迈出试验性的第一步。一个星期前，天津市民政局已将收容遣送站“变脸”半年来的经验总结提交民政部。

　　在被肯定的喜悦之外，杨建勋并没有表现得过于乐观，他知道，体制、观念的转变绝非一朝一夕，“开放模式”不过刚刚搭起个框架，还未经实践充分论证。

　　但是，杨建勋已开始迫不及待地部署工作了，“按照我们原有计划要加大力度”。他们甚至考虑到遣送站门口张贴的工作职责规章的板报，该摘牌更新了。

　　顺应形势，天津做出更快的应变

　　有人曾这样问杨建勋：“现在全国的收容遣送站都面临舆论压力，你们天津站怎么还敢站出来说话？”是天津率先实行的“全开放模式”让他有了这样的信心。国家行政学院袁曙宏教授认为，新政策与1982年实施办法最大的区别，就是在制度设计出发点上，前者更突出自愿求助，无偿救助，开放管理。这无疑是与“天津模式”不谋而合的。

　　先行一步的杨建勋并不担心救助人数增多会加大资金负担，“我们收容站没有为资金担忧过，实行开放型救助，本身就应该政府做保障。”天津收容站也鲜有收到社会捐款，毕竟现在这方面的社会力量还显得薄弱。

　　杨建勋认为收容工作不应掺杂经济效益问题，而应致力于社会效益能否更大程度地发挥。“实践证明，弱化救助救济功能就要出问题。”

　　“天津模式”不过刚刚起步。从管人为主演变成服务为主，工作人员观念上不可能马上转变。如果全开放后，工作人员还是居高临下，不能平等以对，这个模式终究是个空壳。杨建勋把整个开放过程比作照镜子，“总不照镜子，身上有多少灰都不知道”。惟有增加透明度，让社会了解，才能真正实现救助的价值。

　　对于天津收容遣送站来说，下一步需要的是进一步探讨和实践。

　　收容遣送制度自建国后实行以来，经历过四个阶段，都采取了限制性手段，其背后的潜台词就是：你要回去，必须回去。据推算，我们国家每年收容遣送数量约在300万人次，全国有将近800个遣送站。老模式的弊端，是违背个人的意愿。“这项制度之所以受到这么大关注，就是原有模式不能适应发展。计划经济向市场经济转轨后，劳动力市场全部放开，大环境已摆在那儿，不是你变不变，而是什么时候变的问题。”杨建勋没有等政府作出反应，率先应变。

　　天津站也在反思过去的工作：过去我们一直是封闭管理，缺乏有效监督。过去不要说记者采访，即使需要救助的人，都不知道收容站大门开在哪儿，其间就更不用说收容对象的满意程度了。通常是工作人员前脚把人送回家，后脚人家就又回来了。这些人真正要离开的不是所在的城市，而是遣送站。

　　随着制度、模式逐步公开化，杨建勋相信来寻求救助的人会越来越多，到时候他们的房子不可能再空着。

　　“不能拿打油钱去买醋”

　　对于新出台管理办法的救助对象：流浪乞讨人员，杨建勋持有保留态度：“不能拿打油钱去买醋。”

　　他举了一个例子：天津市街头一度出现这么一个麻风病人，他在过往行人的自行车上抹鼻涕，强行要钱，惹得市民很恼火。可是收容站工作人员几次把他送回郊区老家，他又几次搭过路车返回市区———因为他身上并不缺钱。工作人员经研究后想出一招：派人跟踪他，白天看他四处找人要钱，晚上带回遣送站，把他白天“讨”的钱没收。再去要，再没收。几天后这人招架不住了，最终离开了天津市。

　　杨建勋说：“就是不能让他这种乞讨行为得逞，这些人根本不用救助。”他作过保守估计，乞讨人群中90％都不需要救助。“他们多数以此为职业，都形成了产业链，有总裁、会计、银行账号，还有分配下去的每天任务量。据了解，曾有个老头光是靠要钱，就解决了给3个儿子盖房子结婚的问题，他们并非因生活困难而乞讨。”

　　面对这种现实，新办法出台后，谁该救助，谁不该救助，都是要仔细考虑的。不能旧问题还没有解决，新问题又出现了。

　　还有那批俗称“路倒”的人群，不明缘故突然躺在大街上，经群众举报后，很快这人就消失了。他们去哪儿？都进了收容遣送站。据杨建勋介绍，每年收容站里都能接收几十到上百例“路倒”。他们浑身爬满虱子，散发着臭气。位于东站的收容站，一到冬天，干脆进不了楼门，门口七倒八歪，躺的全是冻伤的人，把他们抬进屋来，伤口融化后，整个楼道里都散发出恶臭。一次站里来了个白喉病人，由于在传染病之列，由国家负责医治，可并不是每个“路倒”都得了由国家负责治的传染病。而1982年的遣送办法里并没有把这类人群涵盖在内。新办法实施后，他们的诊治费用怎么办？

　　随着大门敞开，还会引发一系列新问题：全开放后犯罪分子都“躲”进来怎么办？赶上回乡高潮，有人以“求助”之名节省车票怎么办……这一切都是救济政策要考虑的课题。

　　值得一提的是，对流浪乞讨人群实行救助管理，农民工并不在此列。“救助不是针对生活无着人员，而是对流浪乞讨人群。如果不是困难到流浪乞讨了，就很难划到救助范围中。”杨建勋希望这些都能在将来有个明确的界定。

　　网上也有网友提出各种疑义，譬如收容站将来收容流浪汉，要是流浪汉坚持不回家，那怎么办？收容站能养他一辈子吗？面对原本就复杂的收容遣送对象，绝不可能有一个很简单的应对之策。

　　寻求一条更合理的救助之路

　　资金有限，杨建勋简单地算了一笔账：倘若是遣送一个山东德州人，把他送回家最便宜的车费是19元，按照规定要有2名以上工作人员去护送，往返车费加上出差补助，这一趟遣送200多块就扔进去了，问题是每个人都来自山东德州吗？路途越远成本就越高。遇上残疾人，往往要4名工作人员护送。更重要的问题是，这样的遣送往往因对方的抵触及再次返回而成为徒劳之举。

　　天津收容遣送站实行全开放模式半年来，共救助了几十人，基本上都是无姓名，无地址，流浪街头，或不足16岁的少年。开放模式首要强调的是临时救助，而非长期居住，也不是急于遣返。

　　这两年天津收容遣送对象的数量不大，去年一年不足4000人。其中70％以上是真正需要管理的寄生群体，其余的30％是自投，其中农民工并不在多数。过去凡是遣送回去的，有劳动能力的人都会重新再回来。天津收容站决定不再轻易遣送了，求助者的主要难题是个人手续不健全，不可能在城市就业，那么遣送站就直接给钱让他们回去办手续。对于求助者，收容站要求工作人员3天之内核实来者地址电话，予以救助。“这样救助一个远比完成收容遣送节省得多，前者所需费用差不多是遣送的三分之一，而且效果也好。”