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地质条件、第三方监管与企业体制剧变成为影响当下中国煤矿职业安全的主要原因 □本报实习记者熊川北京报道 6月20日，黑龙江鸡西。 仿佛一股魔云从城子河煤矿上空盘旋直下。139人遇险，115人命丧黄泉，24人生还，113具遗体运至井上…… 这是一起特大瓦斯爆炸事故。 这也是新中国成立以来，中国煤矿事故中死亡人数居第四位的特大瓦斯爆炸事故。 国家煤矿安全监察局新闻发言人黄毅表示，“6·20”爆炸事故原因已基本查明，由于开采区瓦斯局部超限与空气中的氧气结合达到一定程度，又遇明火最终引起瓦斯爆炸。 “6·20”爆炸事故调查领导小组有关人员表示，此次特大事故“与违规操作有关，瓦斯超标、通风不畅是引发事故的直接原因”。 这是一起严重的安全责任事故。 这也是2002年“安全生产活动月”———全国各行各业安全生产大检查之际发生的一起最为惨烈的人间悲剧。 调查组表示，“对事故责任人将进行严肃处理，该追究刑事责任追究刑事责任，该追究行政责任追究行政责任。” “鸡西只是一个个案” “死亡率更高的是没有列入统计的私营煤矿。”6月25日，中国地质大学安全教研室主任赵云胜教授语气沉重地对记者说。 赵云胜教授引用官方统计说，中国与美国煤炭的绝对年产量相差不大，中国约12亿吨，美国约10亿吨。但是，中国煤矿事故死亡数与百万吨死亡率均远远高于美国。 “中国煤矿每年死亡近万人，美国煤矿每年死亡约40人。美国煤矿的百万吨死亡率约为0.039，而中国国有重点煤矿的百万吨死亡率为1.17，地方国有煤矿约为4.02，地方乡镇煤矿7.7，死亡率为美国的30～200倍。” “这个数字很难估计。”当记者希望赵大致估算一下没有列入官方统计的私营煤矿百万吨死亡率时，他摇了摇头。 煤矿地质条件恶劣———被认为是中国煤矿安全管理的第一道难题。与美国煤层较平、厚煤层多的特点相比，中国煤矿47％的矿井属于高瓦斯或瓦斯突出矿井，而每年10人以上瓦斯事故也占到10人以上特大事故起数的90％以上，死亡人数也占90％以上。而且，美国煤矿全面采用机械化采矿，因此，美国煤矿安全问题很少。 “6·20”鸡西矿难是一起典型的由瓦斯浓度超标引起的爆炸事故。国家安全生产监督管理局发言人称，由于局部瓦斯超限、聚集之后突然涌出，遇明火引起瓦斯爆炸，相当多的矿工是中毒窒息死亡。 事实上，像鸡西这样的老矿区由于开发时间已经很长，地下情况已经非常复杂，犹如一座巨大的地下迷宫。而且，很多区域早已人迹罕至，这些区域的安全情况实际上很难控制。 中国矿业大学煤矿安全专家的张人伟教授在分析这一事故时表示，黑龙江的鸡西煤矿已有70余年开发历史，年产量约3000万吨，井田面积709.7平方公里，矿区塌陷情况比较严重，1996年已经达186平方公里，每年塌陷面积还在以5平方公里的速率在增加，地面沉降深度为0.1米～4米，其中有一片面积为2平方公里的区域地面沉降深度超过4.1米。 由于地面塌陷严重，鸡西市区有120万平方米（占塌陷地区全部建筑面积的53.8％）的建筑设施受到破坏，公路受损路面面积达37.8万平方米，有22座公路桥梁需要重建。 但是，“鸡西煤矿实际上是安全设施和管理都比较好的大矿，而更多的小煤矿根本就不具备基本的安全设备，矿场主和他们招来的农民工也没有起码的安全知识”。赵玉胜教授指出，“鸡西只是一个个案。” 第三方监管的挑战 煤是中国第一大能源。据统计，中国能源70％来自于煤，中国煤产量居世界第一。煤在中国能源的地位短期内无可替代。 有关专家指出，煤矿行业企业体制改革与1998年以来能源供不应求的市场需求双重力量的作用下，中国煤矿业进入一个安全事故高峰期。 与此同时，国家煤矿安全宏观监管体制也正经历着一场变革。 长期以来，原国家劳动部一直是国家职业安全监察的执法主体。1998年政府管理体制改革之后，新成立的国家劳动和社会保障部不再履行这一管理职能。原劳动部承担的煤矿安全监察及安全生产综合管理职能，交由国家经贸委下新成立的国家安全生产管理监督局负责。 就在安全生产综合管理机构改革尚未完成之际，煤矿安全管理体制又出现了一个重要变化。由于煤矿事故频发，1999年12月30日，国务院批准了《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》。根据该《方案》，国家经贸委下另外设立一个专门机构——国家煤矿安全监察局，履行全国煤矿行业安全监察职能。 这样，在国家经贸委内部就存在着两个同级的安全生产监察机构：“国家安全生产监督管理局”和“国家煤矿安全监察局”，两者是“两块牌子，一起办公”。 一位从事煤矿安全工作的资深人士评论说，“管生产的管安全，把已经与国际接轨的由劳动部门作为第三方进行监督的安全生产体制，改得反而缺乏第三方监督了，大批安全工作者无奈离去或者改行。” 安全科学技术研究中心副主任吴宗之接受记者采访时也指出，“从与国际接规及保护劳工的角度的上讲，安全管理归属原劳动部（相当国外的劳工部），应该说更顺一些，（由国家经贸委主管）机构应该说是升格了，但在这场改革中也裁掉了很多人。” 中国地质大学的赵云胜教授持同样的观点，“煤矿安全管理由国家劳动与社会保障部门主管更为合适。” 联合国国际劳工组织北京局提供的资料表明，世界各国的职业安全工作通常由劳工部负责。这种政府职能结构更有利于实现“第三方监督”。比如，美国的职业安全由劳工部职业安全卫生局管理，法国是劳工与职业培训部管理，俄罗斯、乌克兰等国也是由劳工部负责。而且，几乎所有的中欧国家、拉美国家、中美国家和所有讲法语、英语的非洲国家也都是由劳工部负责职业安全卫生工作。 有关专家指出，中国政府的职业安全管理职能结构应该与国际接轨，这不仅是政府职能专业分工的需要，也有利于国际交流与合作。一个明显的例子是，国际劳动组织的会议，往往由政府主管部门、雇主、雇员三方代表参加。中国是国家经贸委组团参加，国家经贸委既代表政府，又代表雇主，有关专家指出，“国家安全监察部门实际上自己监督自己。” 而直接主管安全监察工作的地方政府也设有类似机构，主要监管地方国有煤矿、或者私有的小煤矿。然而，有关专家指出，当下地方机构存在一个普遍性的问题是，对这些属于当地政府税收来源的煤矿企业，地方政府的“保护情结”依然严重，很难真正起到第三方监督的作用。 可见，直接关系中国煤矿职业安全的第三方监管还面临相当大的挑战。 体制改革的痛苦 发生“6·20”特大事故的城子河煤矿属于黑龙江鸡西矿业集团，而鸡西矿业集团的前身是原鸡西市矿务局———前者由后者改制而来。 鸡西矿业集团的一位老矿工把这次煤矿安全事故归咎于矿务局体制改革后造成的安全管理混乱。 这位矿工非常愤慨地说：“虽然是国有煤矿，但井下工作大部分都私包了，而且私包的业主基本就是这个单位的井区长、段队长，如果因为安全因素停产，势必影响其利益。” “现在采掘一线的职工大多来自农村，本来按国家规定每天干8小时的活，但实际上每天要在井下干上10多个小时，而且不算任何加班，这十几个小时没水喝，吃不上饭，顶多给一个没加任何辅料的面包充饥，他们的权利基本上被剥夺了。” “而他们是在这样一个随时会有生命危险的环境里从事重体力劳动，他们的工资呢，工资表上有一千多块，可实际到自己手里只能有七八百块，这在矿区已经是公开的事了……” 这位矿工的说法反映了一部分国有煤矿企业体制转型期间的现状。 而更为重要的是，中国的私人小煤窑星罗棋布，数量多到“无法统计的地步”。中国矿业大学的张人伟教授向记者举了一个例子。他在河南一家中型煤矿企业考察，发现这家煤矿埋藏较浅的煤层只有两公里长，但就是在这样短短的两公里地带上，居然拥挤着近90家私营小煤矿。企业安全管理体系属于空白，矿工们在没有任何安全设备的矿道里只能匍匐工作，这些小煤窑的事故也根本无法统计…… 事实上，正如中国地质大学工程技术学院院长、著名安全生产管理专家罗云教授所言。中国正在经历第五次安全事故频发高峰期。前四次事故频发高峰分别是在解放初期、“大跃进”时期、“文革”时期、1992年至1993年第一轮工业改革时期。 但是，不同以往的是，从1997年下半年开始的第五次事故高峰，同时也是煤矿行业体制改革进行得如火如荼的时候，原来各大矿务局改成了矿业集团公司，中小型煤矿所有制成份更复杂：国有、集体、私营，甚至外资蜂拥而入。 大型国有煤矿改成矿业集团之后，基本沿袭了过去的安全管理方法，加上安全设施、资金等优势，安全事故相对较少，而在改制过程中诞生的大量小型煤矿企业不但缺乏相关安全设施，在安全管理体系建设方面更是无心无力。 国家经贸委事故调查分析中心、安全科学技术研究中心副主任吴宗之分析这种情况时认为：“中国安全法规标准其实很多，人代会及各行各业制定的安全法规标准数以千计，应该说煤矿安全管理的法规标准是比较完善了。” “法规虽然有了，但在体制剧烈变化的大势背景下，很多企业的管理力度根本不足以保证长期的安全。” 吴宗之还指出，“光靠政府或者煤矿领导视察远远不够，必须借鉴国外的管理经验，建立一套与国际接轨的安全管理体系，才能使煤矿行业安全管理状况根本上得以扭转。” 也正是基于这一点，国家安全科学技术研究中心从1998年开始在全国推行了一个名叫“OSHMS”（国家职业安全与健康管理体系）的认证计划。这套体系也是继ISO9000和ISO14000等标准化管理体系之后在发达国家普遍实行，而且行之有效的一种管理方法。事实上，这套体系在英国等发达国家从1990年代中期已经开始全面推广。 “从目前中国的煤矿安全管理情况看，建立这样的管理体系十分必要。” 然而，在全行业企业体制改革剧烈震荡时期，“OSHMS”认证计划的进展不尽如人意。推广两年多之后，截至2002年6月，全国能通过OSHMS认证的企业只有200来家，约占企业总数的十万分之一。
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