今天我们的“利为民所谋”系列报道来关注农村土地。今年7月18日，国务院办公厅下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》。紧接着，7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，严令制止各种乱批滥占农村土地的行为。前不久，温家宝总理又专门强调“土地是民生之本”，提出要“实行最严格的土地管理制度”。 这一系列举动再次反映了新一届政府对农村土地问题的重视。而在这种重视背后，是本届政府对土地流转制度大刀阔斧深层次的改革。

　　农民住上花园小区

　　安徽省芜湖市是国土资源部确定的惟一“农村集体所有建设用地流转试点市”，我们先来看看试点都给芜湖带来了什么变化。

　　2003年9月, 安徽省芜湖市大桥镇天门小区是一个农民住宅小区。2年多前，这里还是一片荒地，如今却拔地而起了一个花园小区。这是为土地转让给工厂、企业作为建设用地的农民兴建的。这种转让也就是通常所说的农村集体建设用地流转。杨义群是四旱村的农民，在把耕地和宅基地流转、拿到了16万元的补偿后，他花了不到一半的钱就买下了小区里这套120多平方米的新房。

　　安徽省芜湖市大桥镇农民杨义群：“以前想不到会住上这样的房子，肯定是想不到的。

　　都按照城市化装潢，房子设计都是城市化的。”

　　作为全国惟一的农村集体所有建设用地流转的试点，像天门小区这样的农民住宅在芜湖市的其他试点乡镇也随处可见，现在大桥镇正在建另外两个小区，这两个小区可以再接纳2000户土地流转户。而在另一个试点乡镇—鲁港镇，记者听到了一个更加雄心勃勃的计划。

　　安徽省芜湖市鲁港镇镇长王庭才：“把目前我们全镇3万人口全部要集中到正在规划的3个小区。”

　　农民住上了花园小区，这在经济发达的沿海地区或者大都市的近郊也许不是什么新鲜事，但是在经济并不发达的安徽芜湖，这是这里的农民以前想都不敢想的事。特别是相对于一些地区，农民土地被征用后成为种田无地、就业无岗、低保无份“三无游民”的遭遇，他们更是觉得自己的幸运。给他们带来这份幸运的就是国土资源部在芜湖市开展的农村集体所有建设用地流转试点。那么，什么是农村集体所有建设用地流转？它和以前的土地制度相比，给农民带来了哪些改变？

　　我国的土地分为城镇全民所有和农村集体所有两种，农民土地的性质是农村集体所有。《土地法》规定，农村集体土地不能进行直接出租、转让于非农业建设。因此除了国家道路、大的项目建设外，征用农村集体土地很难。如果农村土地用于建设开发，首先要被征用为国有土地，主要补偿是村集体所得的土地补偿费和农民直接所得的安置补助费和青苗费，其中农民直接所得的部分大概是7000元---10000元/亩。但是由于操作不规范，实际支付给农民的补偿费往往达不到这个数字，有时只有4000-5000元每亩。

　　农民土地

　　安徽芜湖五个乡镇试行的农民集体所有建设用地使用权流转，核心是土地所有权不发生变化，流转的只是土地的使用权。同时引入地价概念，对全市试点乡镇的土地进行估价，流转后，除按以前的标准支付农民安置补助费和青苗费外，其余存入村里的土地专用账户，用于当地的基础设施建设、发展和农民的养老等。

　　另外，土地使用者还要向政府交纳每平方米1—3元不等的土地收益金，由市县乡村四级按比例分配，这笔钱只能用于基础设施建设。

　　土地流转 箭在弦上

　　对于农村土地制度上这么重要的一次试验，国土资源部为什么把它放在了并不起眼的芜湖？一方面是因为这个城市的经济社会发展水平具有一定的普遍性、代表性，另一方面还因为芜湖农村土地现状对土地流转有着迫切的需求。事实上，早在试点之前，芜湖的一些乡镇就在土地制度上尝试新的办法。

　　安徽省芜湖市南陵县三里镇木业加工园区是皖南山区最大、最繁忙的木业加工园区之一，占地将近300亩，区内共有木材加工企业上百家，每天各种各样的木制品都会从这里源源不断的流向全国各地。

　　三里镇党委书记汪绍华告诉记者：“它的销售收入在我们工业产值里面要占一半，它的从业人员要占工业从业人员的三分之二以上，这已经成为我们镇里的支柱产业。”

　　不仅如此，三里镇去年600多万元的财政收入中也同样有一半是来自于这个园区。为此三里镇现任党委书记汪绍华特别感谢这个市场的发起人――三里镇原党委书记戴昌友，是他在1996年冒着掉乌纱帽的风险建起了这个市场。

　　戴昌友认为：“当时应当说，从土地法的管理来讲，它是违法的。”

　　根据《土地法》，农村集体土地不能进行直接出租、转让于非农业建设。而建这个加工园区需要的20亩土地全部是农民承包的农村集体土地，要征用这些土地建设加工园区当然是一种违法行为。怎么样才能把加工园区建起来呢？戴昌友找到了三里镇土地所所长严德生。

　　严德生：“我跟他说这个耕地不能批，他说老严你搞，责任我们来担。我讲了你责任担得了吗？国家土地法这样规定的，你担不了这个责任。后来他还是要我搞，我说你党委要上记录，党委要上记录。”

　　记者：“怎么上记录？”

　　“党委开党委会定，就这个事由土管所负责承办，一切责任由党委承担。”

　　戴昌友：“我说不管在三里镇出了什么事情，我应该承担第一责任，包括我们的镇长他也是责无旁贷的责任，所以我讲你放心，要处分首先处分我。”

　　严德生：“我说最后我土地所所长坐牢 ，你要给我送饭，这是原话。”

　　记者：“会有这么严重吗？”

　　“那肯定的，面积有那么多，20亩地。”

　　按照《土地法》规定，违法批地5亩以上就要追究刑事责任。正当严德生为此感到左右为难时，这块地上的农户听到了自己的土地要被征用和租用的消息，让人感到意外的是这些农户没有一户反对征地，张长江就是这十多位农户中的一个，在镇里准备征用的20亩地中，他有2.7亩承包地。

　　张长江：“高兴 。”

　　记者：“为什么？”

　　“因为农民种地没有钱赚，一亩地好的年成能赚200元钱左右，要是差的年成就是不赚钱，甚至还亏本。”

　　当时征一亩地，农民能得到大约7000元的土地补偿金和青苗费；出租，一亩地一年的租金是600元。如果按照一亩土地一年的收益只有200元计算，农民一亩地被征用所得7000元相当于种地35年的收益，出租一年的所得600元则是耕种所得的3倍。由于农民们的支持，最终三里镇土地所按照镇党委的要求从农民手里征下了启动木业加工园区建设所需要的第一批20亩土地，但是这20亩地却没有按照正常的程序向上报批，属于非法用地。

　　严德生：“一直是提心吊胆，当时国家每年都有查处违法用地，我年年都受惊吓，年年都怕。我们的动机是纯的，目的是明确的，只要我们的干部在这个过程中不要为自己的私利去考虑这个问题的话，我想即使上面追查下来也只是我们决策的失误。”

　　虽然在农村集体所有建设用地流转中，三里镇党委、政府成了第一个吃螃蟹的先行者。但是敢于吃螃蟹的人毕竟是少数，在其他乡镇，土地无法流转越来越成为制约经济发展的一个难以逾越的障碍。大桥镇，濒临国道、交通便利，但是2000年以前这个镇的经济发展却一直很缓慢。

　　安徽省芜湖市大桥镇党委书记夏秋珍：“过去我们大桥镇的用地非常困难，当时的地方财力也很困难，也想发展经济，招商引资来，来了企业往哪放？已经就到了来的企业拿不到地，对我们这边招商引资各方面也不感兴趣，所以那个时候政府就感到非常困惑的。”

　　安徽精诚实业集团公司目前是大桥镇最大的企业，去年上缴的税收达1000多万元，占大桥镇税收总额的1/4，但是当初这家企业差点因为征地难而迁往别处。

　　安徽精诚实业集团公司执行总裁许仲平：“当时我们考虑大桥镇这个地方环境算可以，但是就是土地当时没有。”

　　在芜湖，有着同样遭遇的远远不止安徽精诚实业集团公司一家，一方面，众多的企业等着要用地；另一方面，很多农民希望土地能够自主的流动转让，在这种情况下，农村集体所有土地的非法私下交易日渐频繁。

　　夏秋珍 ：“老百姓沿着国道开发，就是私自大面积地做房子，而且有些工厂要随便在哪儿建就在哪儿建。”

　　记者在芜湖市国土资源局了解到，1997-1999年，芜湖市共发生集体土地非法交易1234宗，面积1528.2亩。对此，政府虽然进行过多次整顿和专项治理，但是私下交易活动仍然屡禁不止。

　　安徽省芜湖市副市长詹云超：“实际上比我们发现的要多，很多村就是这样干。就是我先办村镇企业、村办企业，我符合规划要求你要给我办。好， 给它办了。那土地不需要征用，它自己本集体经济组织使用我本集体经济组织的土地，法律允许的。它把它办成工厂以后，然后好了，这块地已经不是农用地了，然后它就是采取租赁的方式或者就是变相的转让的方式把它流转了，没有任何法律保障。但是这种现象很普遍，而且是转手多少次。”

　　土地之变，如何变？

　　正常的土地需求得不到满足，私下非法的土地交易活动却屡禁不止，土地征用制度亟待改变。但是，这种改变应该如何保证农民的权利，把征地的补偿费用真正放到农民手里呢？如何协调各级政府、村组织和农民之间的利益格局，保持土地交易的透明公平？

　　1999年底，安徽省芜湖市被国土资源部确定为全国惟一的一个农村集体建设用地流转的试点市，这无异是给芜湖的发展吹来了一股东风。然而土地是农民的命根子，试点怎么试？国土资源部、安徽省、芜湖市的专家封闭了3个星期、弄了十几稿，最后经过三上三下才定下来试点方案。同时，芜湖市要求试点乡镇把“群众满意” 作为土地流转的先决条件，农民一定签字盖章后土地才能流转。

　　2000年3月，芜湖市开始农村集体建设用地流转试点，在试点开始前，按照国家相关的法律法规，芜湖市制定了农村集体建设用地流转试点的具体实施方案。核心是流转土地的村集体所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有；方案引入“地价”概念，在流转开始前市试点办公室专门委托土地评估所对各试点乡镇的地价进行统一评估，确定土地等级和基准地价。方案规定，土地使用者除按规定支付流转土地的农户一定的安置补偿费、青苗费外，还要交纳每平方米1—3元不等的土地收益金，土地收益金由市、县、乡、村集体按照1：2：5：2的比例分成，2002年，市级不再参加分成，由县、乡、村集体按照1：4：5三级分成。方案经国土资源部批准后，试点开始在三里、大桥等5个乡镇推开。当三里镇土地所所长严德生听到这个消息时，他做的第一件事就是给那块4年前征用的20亩地补办手续。

　　严德生 ：“讨回来(手续)以后，我第一站就到戴书记那去了。我说戴书记你现在不要着急了，我说事情已经批了。他笑死了，他高兴死了。”

　　因为前面已经有了好的基础，所以更加保护农民利益的土地流转试点工作在三里镇开展的非常顺利，更多的人来到木业加工园区投资办厂，占地8亩的芜湖市鑫立木业有限公司就是当时建起来的。

　　记者：“当时这个手续好办吗？”

　　芜湖市鑫立木业有限公司总经理周有虎：“很好办。三里镇政府给我手续办的非常快，大概三天就办成了。”

　　随着土地流转面积的增加，来三里镇投资的企业也越来越多，然而当土地流转在三里镇开展得如火如荼之际，有的乡镇土地流转也出现了问题，大桥镇在准备将一块靠公路边的土地流转为工业用地时，遭到了当地部分农民的坚决反对。

　　夏秋珍 ：“有认识不到位的问题，再一个呢对我们还怀疑，认为我们这些干部到底是代表谁的利益来搞，大多数人还有这种想法的。”

　　杨义群是众多反对者中态度最为坚决的一个，当时他在这块地上住的是面积160多平方米的两层小楼，楼房边上的一亩水面用来养鱼，家里还有一台拖拉机，每年的收入大概有一万元左右。因此尽管除了土地补偿外，政府还按照规定对杨义群的楼房补偿16万元，但是杨义群不愿意搬家。

　　杨义群：“我们在这里住了这么多年，单家小院感觉很自在，把我们的地一搞、房子一拆，

　　我们以后怎么生活？当时都想不到后果。

　　杨义群带着反对土地流转的几个人来到镇党委要讨个说法。

　　杨义群 ：“就到政府去拍桌子闹，跟夏书记吵。”

　　夏秋珍 ：“我非常气。当时我想把这个事情做好，你们为什么不理解？老是埋怨对方不理解我。后来我想不理解的原因是这条路谁也没走过，而且我们到底干成什么样子也没效果，谁理解你呢？”

　　记者：“你在反思？”

　　“是。后来我们就开了一个党委会议，决定停下来，暂时不要动。”

　　不到半年时间，一个由清华大学规划设计的土地流转户安置小区开始露出地面，工厂也同时开始招工，杨义群的妻子和其他几十位土地流转户的家庭成员被招进了工厂。这让杨义群和其他反对土地流转的农户感到坐不住了，他终于在土地流转合同上签了字。

　　杨义群：“肯定想不到是这样变化。像我们就是城市化了，现在我们这整个是城市了，当时哪想到是这样呢？根本想不到。”

　　农民务工

　　杨义群没有到工厂上班，他看准了大桥镇开发中的商机，卖掉了拖拉机，开了一个生产水泥管的工厂，自己当起了老板，现在年纯收入超过了10万元。

　　记者： “没有土地流转的话，你自己会想起来办这个厂吗？”

　　杨义群 ：“根本不可能办这个厂的，不是大桥镇的土地流转和开发的话，是不可能的。”

　　记者：“你当时去跟夏书记拍桌子，后来你还见过她吗？”

　　“现在是想见她，不好意思见她。我们俩(后来)一直没有见过面，但是我知道他背后给我做了很多很多工作。”

　　“做了什么工作？”

　　“比如说别人不拆房子的，别人不交地的，他自己现身说法去教育甚至都跟人家撸胳膊，要打架地说他不懂。”

　　虽然杨义群和夏书记两人至今仍然没有再见面，但是土地流转在大桥镇受到了群众的普遍欢迎，大家从过去的怕流转转变为现在的盼望流转。土地流转促进了当地经济的发展，三年来，大桥镇共引进企业51家。流转前的1999年，这个镇的财政收入还只有1200 万元；2002年这个数字增加到了4000万元。而今年仅1—8月份，全镇的财政收入已经突破了去年4000万元的数字。

　　夏秋珍：“整个功劳应该都归土地流转。它是一个很好的先决条件，如果土地流转这个政策不给我，我没有那么大的本事或者能力去做。第一我怕犯错误不敢动土地；第二农民和外来的企业一旦大家都来私自交易的话，到那时控制不住。我原来打算，要是不像这样走下去，我也准备离开这里，不能再搞下去了。”

　　记者：“你对这儿没有信心？”

　　“没有信心。”

　　芜湖市土地流转试点最重要的一点就是确立了农民的土地所有权，以前国家对农民实行的是一次性征地，农民除了获得一次性补偿，往往失去了其他的生活来源。而实行土地流转后，农民的所有权不变，以后土地再次进行交易，每一次增值，农民仍然都能分享其中的收益。

　　农业部最近两年接待关于征地、土地流转等问题的信访始终占信访总量的一半以上。国土资源部提供的数字是，2002年上半年反映征地纠纷、违法占地问题，占信访总量的73%。而在这些问题当中，有相当一部分都和基层政府部门层层截留土地收益有关。2002年，芜湖市决定市政府不参加土地流转收益分成，同时，将县、乡镇和村集体经济组织的分成比例调整为1：4：5，也就是说，土地流转收益中，村集体占了一半。那么，由谁来监督这部分收益，保证它不会流失呢？这笔钱是如何花得呢？我们一起来看看。

　　大桥镇流转的土地基本上都集中在这个镇的四旱村，作为土地承包经营权所有者的农民在土地流转中得到了实惠，而作为土地所有者的四旱村村委会的腰包更是鼓了起来，村委会的所得主要来自两个部分，一是每亩地约1万元的土地补偿金；另一部分是每亩地约1000元的土地收益金，这样四旱村村委会从3000亩土地的流转中拿到了3300万元的补偿。

　　记者：“这笔钱怎么样才能用？”

　　四旱村会计楮大双：“要打报告。首先从村委会打一个报告，然后到镇里领导审批，批过了以后在专户里动用，理财小组每个月来理财一次。”

　　村会计楮大双所说的村理财小组共有4个人，是由村民代表大会选出来代表村民监督这笔钱使用的，每个月的27号他们都要到村部审查所有的账目。

　　四旱村理财小组成员任世明：“我们监督村里是不是有不合理的开支。”

　　记者：“什么叫不合理的开支？”

　　“不合理就是乱开支，包括有没有吃喝方面的、送礼方面的。我们发现有一次600来元钱，我们到现在都没签字摆在这个地方。这是村里招待的，打了两次来我们都没有签。”

　　记者：“你们不签 ，就不怕得罪村干部？”

　　四旱村理财小组成员任世明：“我们是村民代表大会选举的，我们要向人们负责。”

　　杭先玉，大桥镇四旱村村委会主任，他参加了那天的招待。

　　杭先玉 ：“理财小组不签字，那不能入账的。”

　　记者：“那后来这600元钱怎么办呢？”

　　“谁招待谁个人掏腰包。”

　　“当时是谁在招待呢？”

　　杭先玉 ：“我也在，我们4个人一个人掏了150元钱。”

　　那么怎样使用这笔金额高达3300万元的土地补偿金呢？大桥镇四旱村村民代表大会决定从中拿出2400万元设立养老基金，规定男55岁以上、女50岁以上每人每年享受400元的养老补贴。秦景堂，大桥镇四旱村村民，今年60岁。2002年他的土地被流转为工业用地后，他和老伴开始从村里领取每年每人400元的养老补助。尽管每人每年只有400元钱，但是老汉却感到非常满足，因为这比自己辛辛苦苦种一亩多地的收入还高。

　　秦景堂：“另外我们现在没有田了，我们在外面还能打打小工。像我们年纪大点的，

　　在外头干半个月的小工生活费就够了，我妻子在马路上扫地还有300元钱一个月。”

　　秦景堂老汉不仅对自己的收入状况很满意，对自己现在居住的状况也很满意，这片平房是大桥镇专门为年纪大、不愿意住楼房的土地流转拆迁户盖的，老汉兴致勃勃的一定要拉着记者看他正在装修的新房。

　　秦景堂：“我们现在三通，水通、 电通、 路通，自来水就在家里，坐在家里龙头一扳，洗菜淘米就不用下沟了。我的灯就买了几百元钱，还没装。地板也全部铺了，以前我们哪有这个？我们以前出门就是土路，雨天不穿胶鞋就陷在那儿，现在就是天下雨，我们就什么都能走路，流转带来这个实惠我很满意 。”

　　三年试点，整个芜湖市农村集体所有建设用地流转的总面积超过了1万亩。随着土地流转面积的逐渐增加，失地的农民越来越多，为了鼓励这些人创业，芜湖的5个试点乡镇都推出了各自的鼓励措施，大桥镇农民江玉霞土地流转后就选择了自己开店。

　　大桥镇农民江玉霞：“拆迁(土地流转)以后，(房租)比人家要便宜100元钱一个月，就是一年要便宜1200(元)。”

　　记者：“你这个房子总的租金是多少呢？”

　　“总的租金是3000(元)。”

　　有不少失地的农民像江玉霞一样走上了创业的道路，目前，仅在桥北小商品市场开店的土地流转户就占了市场的10%，但是更多的农民还是走进企业当上了工人。大桥镇安徽精诚实业集团公司共有2000名职工，其中土地流转的农民就超过了1000人，其他的也基本是当地的农民。

　　许仲平 ：“我们企业有一套的(制度)，就按照企业来管理包括社保、意外伤害保险、医保都考虑的，还有劳保，社会福利都有的。”

　　三里镇的鑫立木业有限公司共有90多名工人，除了几位管理人员外，其他的员工用的同样都是当地的农民。其中土地流转户有20多人，朱金柱就是其中的一位。

　　记者：“一个月在这里收入怎么样？”

　　朱金柱：“收入反正一个月700来元钱。以前种地一年，我一分钱也挣不到，吃香烟钱都没有。”

　　三里镇党委书记汪绍华：“离开土地以后，大部分人进入了我们的一个工业区从事工业劳动；一部分进入集镇从事三产服务，开起了自己的小店；也有一部分人自己买了农用车从事了个体运输，还有一部分人是到外面自谋职业去了。”

　　记者：“有没有因为土地被流转以后，生活过得差了的？”

　　“基本上没有，都有事干。有的成工人，有的创业。”

　　3年来，5个试点乡镇共引进企业186家。安排农民务工经商17582人，农民人均收入达3262元，比1999年增长了21%，比全市年均人收入高14.35%。2002年这5个乡镇共实现财政收入1.0483亿元，与开展试点前的1999年相比增长了70.62%，比全市平均增长率高23.39%。

　　土地流转给芜湖当地的经济发展注入了强大动力，同时也让农民的生活发生了巨大变化，他们进了工厂，住上了花园小区，喝上了自来水，老人们甚至也因为土地流转开始领上了养老费。随着经济发展、财政状况好转，大桥镇还准备逐步提高养老费标准、取消农业税。鲁港镇则用土地收益金在全镇实行最低收入保障制度。

　　《经济半小时》记者：孟庆海

　　（来源：央视国际）