考察乡镇政府的扩张过程，至少可以发现以下4个方面的原因。

　　一是编制框架本身庞大。说起来编制的确定是从精简效能出发，其实，现在的编制框架本身就是臃肿的，编制本身造成了人浮于事，或者机构庞大的基本原因首先就在编制内。编制的问题有两个方面：一是人员多，一个1万人口的乡镇，定编四五十人，本身就造成人浮于事；二是部门全，无论多么小的乡镇，不论当地的资源状况怎样，都是设置十几个甚至二十多个部门。

　　二是乡镇本身的扩张冲动强烈，编制约束力有限。因为乡镇有自己的财政，能够自己发工资。从根本上说，只要有人员想进来，乡镇领导愿意用，就可以招进来。虽然没有编制，但是可以解决工资。对于那些新毕业的青年人，从部队上回来的复员兵，绝大多数人的首选目标是进政府。于是，政府职位的竞争就演变为一场人际关系的“恶战”。那些掌握实权的人，乡镇党委主要负责人，县的科局负责人，县委县政府的领导们，都被作为公关对象，关系开路也好，金钱开路也好。恶战的结果，就是每一个有实权的“官”都在想办法安排人。县级部门进不了，乡镇就成为主要目标。特别是在前些年，基本上每一任乡镇主要领导都要安排部分人，上任领导调走了，但是“人亡政不息”，后任也不能把他安排的人员辞退，但是后任也有一些人需要安排，这样就成了一个循环，冗员不断积累。

　　三是整个政府体制的推动。虽然原则上说机构设置不要求上下对口，但是，在行政集权的宏观体制下，专项资金、项目等都由上级部门控制，如果乡镇没有这个部门，就要受到种种牵制。同时，上级部门在考核方面也掌握主动，因为没有相应部门，考核就要扣分甚至不及格，就可能直接影响乡镇主要领导人的政绩。如此种种顾虑，下级只有把上级要求的种种部门都设置上。更有甚者，一个口号就要出一批机构，有的地方正在抓“改善投资环境、树立新形象”工作，县乡就出现了“形象办”；有的地方提出“加强干群鱼水关系工作”，县乡就出现了“鱼水办”；有的地方提出“要带着感情做群众工作”，县乡就出现了“带感办”。有了这个机构，增人、配车、甚至建房等事情就有了，有了这么一批人，他们就要抓所谓“工作”，就要来显示自己的存在和权威，抓工作就要检查评比考核，于是，最基层就要有人员和机构来适应。

　　四是各级政府不愿意看到在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外，再增加一支乡镇干部的上访队伍。有些省已经出现了这种情况。调查中遇到的“乡镇电话员事件”很能说明问题。程控电话在乡村的普及，导致原来手工电话时代的电话员成为一个多余的岗位。于是，在机构改革中，乡镇电话员自然成为精简对象。省里专门发了文件，明确要求精简乡镇电话员。于是，各地开始执行。但是，随后络绎不绝的电话员上访队伍出现在省政府门前，于是，又发文取消原来的决定，电话员照常上班，没有电话可守，就改为打水、扫地等活计。

　　对于乡镇来说，多几个人发工资，或者少几个人发工资，一年中欠发一个月工资，还是三个月工资，都没有多大区别，不关乎乡镇领导个人的根本利益。但是，如果闹出“不稳定”，事情就大了。在此情况下，很少有人愿意为了这个所谓“精简”的目标，给上级领导也给自己找麻烦。

　　（摘编自作者《乡镇改革：检讨与展望———10省（区）20乡（镇）调查》）赵树凯